我国矿业权之探矿权出让制度的研究

近日，曾轰动一时的“千亿矿权案”又有了新的消息。因涉“千亿矿权案”的前最高院法官王林清被北京第二中级人民法院一审判决受贿罪、非法获取国家秘密罪，罪名成立，两罪并处有期徒刑14年，并处罚金人民币一百万元；陕北商人赵发琦以单位行贿罪、非法获取国家秘密罪被判处7年半有期徒刑”。这起“千亿矿权案”实际是围绕陕西榆林市一处煤矿的合作勘查合同纠纷，而合作勘查合同的背后实质是探矿权之争。那么其中一方最终获取了探矿权，就一定能享有千亿煤矿的所有权吗？“千亿矿权案”是不是媒体对矿业权制度的错误理解呢？笔者通过对我国的探矿权制度的梳理研究，应该可以回答上述问题。

一、探矿权的概念

为准确、完整的理解探矿权的概念，需要对探矿权的上位权利矿业权，以及矿业权之对象矿产资源所有权先行进行分析和探讨。

崔建远教授在其《准物权研究》一书中认为，矿业权是指探采人依法在已经登记的特定矿区或者工作区内勘查、开采一定的矿产资源，取得矿产品，并排除他人干涉的权利。在我国矿产资源法律法规框架下，矿业权是探矿权和采矿权的统称¹。

矿产资源的所有权归属，《宪法》第九条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。《矿产资源法》第三条规定：“ 矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”根据前述规定，矿产资源的所有权归属国家所有，任何企业法人或自然人均不是矿产资源的所有人，其只能通过国家的许可或出让而取得矿业权。

探矿权是矿业权的一部分，而矿业权是矿产资源所有权派生出来的权利，探矿权当然也是矿产资源所有权派生出来的权利之一。1994年国务院颁布的《矿产资源法实施细则》第六条对探矿权做了如下定义：“探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。”

李显冬教授在其《中国矿业立法理论与实务》一书中认为，探矿权概念既定之目的在于明确探矿权的法律属性及内容，完善矿业权利体系，保护权利人合法权益。因此，宜对探矿权进行概括定义，即探矿权是指探矿权利人为发现并查明工业矿床、取得地质勘查成果，依法在一定范围、一定期限内享有的对某特定矿区进行矿产资源勘查并获得一定附加收益的权利²。

对于前述两个定义，前者是现行有效的司法定义，后者是学理定义。笔者以为，从现行探矿权的权利内容来看，司法定义并未能涵盖探矿权的所有权利内容，而学理定义确实更为准确。对于司法定义而言，自1994年以来该定义一直未做过调整，期待在未来的司法解释或修法时能够对探矿权做出更完备的定义。

二、探矿权的法律性质

在《物权法》颁布之前，我国法律理论界和实务界就探矿权的法律性质在观点上存在分歧。如2000年原国土资源部印发的《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）第三条规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权”。该条中，将探矿权、采矿权归于不动产物权。2007年《物权法》在用益物权编第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”之后，通说观点均认为矿业权属于用益物权。

原国土资源部在《关于贯彻落实〈中华人民共和国物权法〉的通知》（国土资发【2007】112号）中也指出：“《物权法》在第三编“用益物权”中明确：依法取得的探矿权、采矿权受法律保护。这是重大的法律制度创新，它表明《物权法》认可探矿权、采矿权的物权性质，对保护权利人的合法权益具有重要意义。”这说明主管部门也认可矿业权的用益物权属性。之后，《民法典》亦遵循了《物权法》的规定，在用益物权编第三百二十九条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”至此，我国以法典的形式确定了探矿权的用益物权属性。

三、探矿权的具体内容

根据现行有效的法律规定，探矿权人权利义务主要有如下内容：

（一）探矿权人的具体权利

《矿产资源法实施细则》第十六条规定：“探矿权人享有下列权利：(一)按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查；(二)在勘查作业区及相邻区域架设供电、供水、通讯管线，但是不得影响或者损害原有的供电、供水设施和通讯管线；(三)在勘查作业区及相邻区域通行；(四)根据工程需要临时使用土地；(五)优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权；(六)优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权；(七)自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品，但是国务院规定由指定单位统一收购的矿产品除外。探矿权人行使前款所列权利时，有关法律、法规规定应当经过批准或者履行其他手续的，应当遵守有关法律、法规的规定。”从该规定可见，探矿权的核心就是为实现和保障探明矿产资源而设定的一系列权利内容，其中第（五）、（六）两项权利应是探矿权人最主要的权利。

（二）探矿权人的具体义务

《矿产资源法实施细则》第十七条规定：“ 探矿权人应当履行下列义务：(一)在规定的期限内开始施工，并在勘查许可证规定的期限内完成勘查工作；(二)向勘查登记管理机关报告开工等情况；(三)按照探矿工程设计施工，不得擅自进行采矿活动；(四)在查明主要矿种的同时，对共生、伴生矿产资源进行综合勘查、综合评价；(五)编写矿产资源勘查报告，提交有关部门审批；(六)按照国务院有关规定汇交矿产资源勘查成果档案资料；(七)遵守有关法律、法规关于劳动安全、土地复垦和环境保护的规定；(八)勘查作业完毕，及时封、填探矿作业遗留的井、硐或者采取其他措施，消除安全隐患。”从该规定可见，探矿权人的主要义务是确定探矿权的权利边界，避免以探代采，避免损害环境等其他利益。此外，探矿权人还应承担缴纳探矿权使用费、保证勘查投资不低于法定的最低投入、因勘查活动对他人造成财产损害的给予补偿、依法办理勘查许可证注销手续等义务。

（三）探矿权人的部分矿床开采权

《矿产资源法实施细则》第十八条规定：“探矿权人可以对符合国家边探边采规定要求的复杂类型矿床进行开采；但是，应当向原颁发勘查许可证的机关、矿产储量审批机构和勘查项目主管部门提交论证材料，经审核同意后，按照国务院关于采矿登记管理法规的规定，办理采矿登记。”从上述规定可见，经审核同意后，国家允许探矿权人对于特殊矿床进行边探边采，这样规定其实质还是为保护矿产资源不被浪费。

四、我国矿业权（探矿权、采矿权）出让方式的发展历程

探矿权和采矿权整体构成了矿业权，为便于读者理解以及研究，笔者在此段统一用矿业权这一概念。探矿权人和采矿权人持有的权利证照名称为“勘查许可证”和“开采许可证”，从证照的名称也能看出来矿业权出让的法律性质。我国的矿业权出让制度发展史就是一部国家的改革史，从开始的无偿行政审批划拨到现在的市场竞争性取得，历经了几十年的发展，具体大概可区分为以下几个阶段：

第一阶段，无偿行政审批

根据1986年颁布实施的《矿产资源法》和1994年颁布实施的《矿产资源法实施细则》的规定，矿产资源勘查实行登记制度，矿产资源开采实行审批制度。

第二阶段，无偿行政审批为主，竞争性出让为辅

矿业权无偿取得制度中，矿产资源完全由行政权进行配置，矿业权人在开采过程中浪费矿产资源的现象十分严重，国家作为矿产资源所有人的权益受到了极大的损害。1996年，全国人大常委会对《矿产资源法》进行了修订，本次修订明确要求探矿权采矿权实行有偿取得制度，但对探矿权采矿权出让方式仍然规定的是按照批准申请的方式进行。

2000年《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号），规定矿业权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向矿业权申请人授予矿业权的行为。在已有招标出让方式的基础上，增加了拍卖的出让方式。

2003年原国土资源部出台了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》（国土资发〔2003〕197号，以下简称197号文），该文在国土资发〔2000〕309号的基础上，又增加了挂牌出让方式。同时，该文件规定了招标拍卖挂牌适用的范围和条件，以及招标拍卖挂牌的具体操作性规定，具有较好的可操作性。

第三阶段，竞争性出让方式为主，申请在先、协议出让为辅

2006年1月国土资源部印发了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号，以下简称“12号文件”），按照勘查风险将矿产资源分为高风险矿产类、低风险矿产类、无风险类，分别确定不同的出让方式。原则上高风险类矿产的探矿权采用申请在先的行政审批出让方式，低风险类矿产的探矿权采用市场竞争出让方式，无风险类矿产采用市场竞争方式直接出让采矿权。针对国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地等四种情形，探矿权、采矿权可以采用协议方式出让。

2006年，国务院批复同意的《财政部国土资源部发展改革委关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》（国函﹝2006﹞102号）中明确规定，试点省（区）出让新设煤炭资源探矿权、采矿权，除特别规定的以外，一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式有偿取得。

2006年，财政部、原国土资源部联合印发的《财政部国土资源部关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》（财建﹝2006﹞694号）规定，国家出让新设探矿权、采矿权，除按规定允许以申请在先方式或以协议方式出让的以外，一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让。

2012年，原国土资源部印发《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资发﹝2012﹞80号，以下简称“80号文件”），要求各级原国土资源主管部门必须坚持依法依规采取招标拍卖挂牌等市场竞争方式公开出让矿业权的原则，从严控制协议出让范围，严格执行矿业权协议出让的审批权限和程序，逐步减少协议出让数量，并进一步明确了探矿权、采矿权可以采用协议方式出让的五种情形，具体包括国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地，省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目，为列入国家专项的老矿山（危机矿山）寻找接替资源的找矿项目，已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域，已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的。

2015年，原国土资源部印发《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资规〔2015〕3号），延续了2012年80号文件关于协议出让范围的规定。

第四阶段，近年来的改革实践，全面推行竞争性出让，严格限制协议出让，申请在先退出历史舞台

2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》（以下简称《改革方案》）。《改革方案》提出，要充分发挥市场配置资源的决定性作用，进一步扩大市场竞争出让范围。其中，在严格限制协议出让范围方面，将原来的5种情形调整减少为2种情形，即国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目、大中型矿山已设采矿权深部。除此之外，其他情形一律不予协议出让；在全面推进矿业权竞争性出让方面，规定除特殊情形外，矿业权一律以招标拍卖挂牌方式出让，由市场判断勘查开采风险。同时，为贯彻落实《改革方案》的内容，选取山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省（自治区）开展矿业权出让制度改革试点。

2019年12月31日，自然资源部在总结改革试点经验的基础上，印发了《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规﹝2019﹞7号，以下简称“7号文件”）。7号文件按照《改革方案》的精神，进一步明确了不同矿业权出让方式的适用范围：

第一，明确规定全面推进矿业权竞争性出让。除协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。继续推进油气(包括石油、烃类天然气、页岩气、煤层气、天然气水合物，下同）探矿权竞争出让试点。

第二，严格控制矿业权协议方式出让。稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目，自然资源主管部门可以协议方式向特定主体出让矿业权。已设采矿权深部或上部的同类矿产（《矿产资源分类细目》的类别，普通建筑用砂石土类矿产除外）需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源的，可以协议方式向同一主体出让探矿权或者采矿权。

该意见自2020年5月1提起实施，有效期三年，目前还属于有效期内。

五、矿业权的出让收益制度

在明晰国家对矿业权出让方式时，因国家对出让探矿权采矿权实行的是有偿取得制度，出让费用也是矿业权出让制度的重要组成部分，有必要也做一些探究。本文仅限探矿权出让收益制度，有关采矿权的出让收益制度我们在后期会另行讨论。

1998年《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十二条：“ 国家实行探矿权有偿取得的制度。探矿权使用费以勘查年度计算，逐年缴纳。探矿权使用费标准：第一个勘查年度至第三个勘查年度，每平方公里每年缴纳100元；从第四个勘查年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超过每平方公里每年500元。”

1999年6月7日，财政部、国土资源部关于印发《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》的通知中规定有两种探矿权费用类型：一是探矿权使用费，国家将矿产资源探矿权出让给探矿权人，按规定向探矿权人收取的使用费。二是探矿权价款，国家将其出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人，按规定向探矿权人收取的价款。其中，探矿权使用费采取同《矿产资源勘查区块登记管理办法》的规定；而探矿权采矿权价款收取标准以国务院地质矿产主管部门确认的评估价格为依据，一次或分期缴纳。探矿权采矿权使用费和价款由探矿权采矿权登记管理机关负责收取。探矿权采矿权使用费和价款由探矿权采矿权人在办理勘查、采矿登记或年检时缴纳。《财政部关于探矿权采矿权使用费和价款管理办法的补充通知》中，对探矿权采矿权使用费的收取管理进一步做了补充。

2000年，为鼓励在我国西部地区、国务院确定的边远贫困地区和海域从事矿产资源勘查开采活动，国土资源部、财政部关于印发《探矿权采矿权使用费减免办法》的通知中，规定了申请探矿权、采矿权使用费的减免办法。符合条件的勘察开采活动，探矿权使用费第一个勘查年度可以免缴，第二至第三个勘查年度可以减缴50％；第四至第七个勘查年度可以减缴25％。

随着社会经济的发展，原规定的探矿权使用费收费标准已然不符合先行发展，无法防止矿业权人“圈地不探”的问题。2016年《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》出台，要求“改革完善矿产资源有偿使用制度，明确矿产资源国家所有者权益的具体实现形式，建立矿产资源国家权益金制度。完善矿业权有偿出让制度，在矿业权出让环节，取消探矿权价款、采矿权价款，征收矿业权出让收益。”明确将探矿权、采矿权使用费调整为矿业权占用费。合理确定探矿权占用费收取标准，建立累进动态调整机制，利用经济手段有效遏制“圈而不探”等行为。

2017年，国务院关于印发《矿产资源权益金制度改革方案的通知》规定，在矿业权出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益。将现行只对国家出资探明矿产地收取、反映国家投资收益的探矿权采矿权价款，调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益。具体标准为：以拍卖、挂牌方式出让的，竞得人报价金额为矿业权出让收益；以招标方式出让的，依据招标条件，综合择优确定竞得人，并将其报价金额确定为矿业权出让收益。以协议方式出让的，矿业权出让收益按照评估价值、类似条件的市场基准价就高确定。矿业权出让收益在出让时一次性确定，以货币资金方式支付，可以分期缴纳。在矿业权占有环节，将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费。将现行主要依据占地面积、单位面积按年定额征收的探矿权采矿权使用费，整合为根据矿产品价格变动情况和经济发展需要实行动态调整的矿业权占用费，有效防范矿业权市场中的“跑马圈地”、“圈而不探”行为，提高矿产资源利用效率。

同年，财政部、国土资源部关于印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》的通知（财综〔2017〕35号）（以下简称“35号文”），对于矿业权出让收益细节进行明确。全国各省、区、市据此陆续发布了矿业权出让权益基准价。自2017年7月1日起，出让新设矿业权的，矿业权人应按《矿业权出让收益征收管理暂行办法》缴纳矿业权出让收益， 之前形成尚未缴纳的探矿权、采矿权价款缴入矿业权出让收益科目并统一按规定比例分成。除确定出让收益标准外，其中，第十条规定了两种征收形式：“矿业权出让收益原则上通过出让金额的形式征收。对属于资源储量较大、矿山服务年限较长、市场风险较高等情形的矿业权，可探索通过矿业权出让收益率的形式征收。具体征收形式由矿业权出让机关依据资源禀赋、勘查开发条件和宏观调控要求等因素进行选择。”

2019年4月，财政部、自然资源部发布了《关于进一步明确矿业权出让收益征收管理有关问题的通知》，明确了按规定分期缴纳探矿权采矿权价款的矿业权人应缴纳的资金占用费、缓缴应缴矿业权出让收益、矿业权出让收益滞纳金缴入矿业权出让收益科目。

笔者认为，现行实施的35号文，对矿业权人影响重大。该文在实施中存在与颁布在先的法律法规、部门规章、规范性文件不能很好匹配，无法衔接的问题；各地制定的基准价或基准率、征收期限不一，也造成了不同区域同一矿种生产成本悬殊的现状。对于需要补交出让收益的探矿权人采矿权人，实则也突破了法不溯及既往的法律原则；在探矿权证取得前，先需缴纳出让收益的规定确对于探矿权人的积极性有消极影响。我们期待新的规范能对现有问题进行解决或完善。

六、结尾

通过本文对探矿权出让制度的梳理，可以对矿业权下的探矿权概念有较为完整的理解，以供读者参考。探矿权部分仍有很多细分内容值得我们探究与学习，受篇幅所限，本文仅围绕探矿权基础概念及性质进行宏观归纳。后续我们将持续对矿业权其他内容进行研究梳理。

参考文献：

[1]崔建远：《准物权研究》，法律出版社2003年版

[2]《中国矿业立法理论与实务》，中国政法大学出版社2015年版

 

本文作者：

王 博，合伙人

王博，德恒北京办公室合伙人；执业期间专注于复杂民商事诉讼领域，尤其擅长股权类、金融借贷、投融资并购、建设工程、特许经营、矿产能源等争议解决，曾为多家上市公司提供法律顾问和公司治理类法律服务。

E：wangbo@dehenglaw.com

（德恒北京办公室高璐律师对本文亦有贡献）

 

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