我国矿业权之采矿权制度梳理
- 2022-06-09 09:14:23
- 来源：德恒律师事务所
- 作者：王博 高璐
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本文作者在上文中对矿业权中的探矿权出让制度进行了系统的梳理，本文继续对矿业权中另一重要权益采矿权概念展开论述，以此使读者对矿业权权益形成完整的理解。
我国有关矿产资源立法中很早就采用探矿权、采矿权这一概念。1986年《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定：“勘查矿产资源，必须依法登记。开采矿产资源，必须依法申请取得采矿权。”1987年施行的《民法通则》第八十一条规定：“国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权”，但这些立法中未对探矿权和采矿权进行定义。直到1994年国务院颁布的《矿产资源法实施细则》第六条给出解释：“采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利”。
2000年11月国土资源部颁发的《矿业权出让管理暂行规定》（国土资发〔2006〕12号）第三条规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。”这是国土资源部的规范文件中首次提出了采矿权的上位权利“矿业权”概念，但同样也没有明确界定矿业权的定义。同探矿权一样，采矿权也是从矿产资源所有权下派生而来，作为矿业资源权益中重要的权益，其与探矿权在性质、出让制度法律逻辑等方面都有共性。1
二、采矿权的性质
从第一部分采矿权的司法定义中，我们可以清晰看出采矿权具有用益物权民事财产本质，并带有鲜明的行政许可的色彩。采矿权的民事财产属性，与探矿权一样，先后在《物权法》、《民法典》中对其用益物权的性质进行了明确。在此，笔者特别强调，在采矿权定义中，虽规定采矿权益中包含“获得矿产品的权利”，但并不意味着采矿权的法律性质是国家矿权资源所有权的让渡，采矿权人也没有笼统地取得许可矿区范围内的矿产资源所有权。矿产资源与采矿权人获得的矿产品是两个不同的客体。矿产品系矿产资源经过开采或采选后，脱离自然赋存状态的产品，包括直接开采出来的矿产资源，以及通过加工等技术手段产生的产品。采矿权人通过一系列合法的开采作业最终获得的是矿产品的所有权。矿产资源所有人丧失的是对开采出的，脱离自然状态，未与周围环境结合在一起资源的所有权，两者并不相同。获得矿产品的所有权正是采矿权人的核心目的，也是其经济效益的来源，矿产品所有权是矿业权行使和采矿权人追求的结果。
三、采矿权的内容
根据现行有效的法律规定，采矿权人权利义务主要有如下内容：
（一）采矿权人的具体权利：
《矿产资源法实施细则》第三十条规定：“采矿权人享有下列权利：（一）按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动；（二）自行销售矿产品，但是国务院规定由指定的单位统一收购的矿产品除外；（三）在矿区范围内建设采矿所需的生产和生活设施；（四）根据生产建设的需要依法取得土地使用权；（五）法律、法规规定的其他权利。采矿权人行使前款所列权利时，法律、法规规定应当经过批准或者履行其他手续的，依照有关法律、法规的规定办理。”除上述权利外，采矿权人还享有依法申请采矿许可证有效期延续、采矿权转让和变更、申请停办和关闭矿山等权利。从前述可看出采矿权人的权利核心是获取矿产产品。
（二）采矿权人的具体义务
《矿产资源法实施细则》第三十一条规定：“采矿权人应当履行下列义务：（一）在批准的期限内进行矿山建设或者开采；（二）有效保护、合理开采、综合利用矿产资源；（三）依法缴纳资源税和矿产资源补偿费；（四）遵守国家有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护的法律、法规；（五）接受地质矿产主管部门和有关主管部门的监督管理，按照规定填报矿产储量表和矿产资源开发利用情况统计报告。”另外，采矿权人还应该履行依法缴纳采矿权使用费、按照批准的矿产资源开发利用方案进行开采、因开采矿产资源对他人造成财产损失的给予补偿等义务。
四、采矿权的出让方式
根据《国土资源部关于印发〈矿业权交易规则〉的通知》（国土资规【2017】7号）第二条规定：“矿业权出让是指国土资源主管部门根据矿业权审批权限，以招标、拍卖、挂牌、申请在先、协议等方式依法向探矿权申请人授予探矿权和以招标、拍卖、挂牌、探矿权转采矿权、协议等方式依法向采矿权申请人授予采矿权的行为。”本文所讨论的出让不包含矿业权的转让。根据2020年5月1日正式施行的《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》规定，采矿权与探矿权的出让方式一致，目前有两种方式。第一种方式是竞争性出让，具体包括招标、拍卖、挂牌的方式。采矿权出让前应当在自然资源部门户网站、同级自然资源主管部门门户网站（或政府门户网站）和政府公共资源交易平台（矿业权交易平台）公告不少于20个工作日。以招标方式出让的，依据招标条件，综合择优确定中标人；以拍卖方式出让的，应价最高且不低于底价的竞买人为竞得人；以挂牌方式出让的，报价最高且不低于底价者为竞得人，只有一个竞买人报价且不低于底价的，挂牌成交。第二种方式是协议出让。综合其他文件，目前，只有两种情形可以协议出让采矿权：①稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目；②基于矿山安全生产和资源合理开发利用等考虑，已设采矿权深部或上部的同类矿产（《矿产资源分类细目》的类别，普通建筑用砂石土类矿产除外），需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源的。协议出让矿业权，必须实行价格评估、结果公示，矿业权出让收益由自然资源主管部门根据评估价值、市场基准价确定。目前，该《意见（试行）》还有一年就将到期，笔者以为，到期后大概率依然会坚持该两种矿业权出让方式，改革的方向将是继续推行竞争性、市场化出让方式，严格限制协议出让方式。
五、采矿权的受让主体
我国对采矿权主体一直是根据企业性质作为划分标准进行限制管理，最早是将采矿权申请主体局限于全民所有制、集体所有制企业以及中国公民，随着充分开发利用矿产资源价值的需求不断提高以及我国对外开放的扩大，采矿权人的主体扩大到国内的法人、公民、其他组织以及外国主体。《矿产资源法实施细则》第六条规定：“采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。”第七条明确：“国家允许外国的公司、企业和其他经济组织以及个人依照中华人民共和国有关法律、行政法规的规定，在中华人民共和国领域及管辖的其他海域投资勘查、开采矿产资源。”外商投资企业在取得有关部门的项目核准文件的，也可成为采矿权人。
我国虽对采矿权主体范围进行扩大，但认为开采矿产资源对资金、技术要求甚高，风险很大，在应有主体范围内，对采矿权人的主体资质仍规定了不同的要求。《矿产资源法实施细则》中明确了不同所有制企业或个人的资质要求。第十一条规定：“开办国有矿山企业，除应当具备有关法律、法规规定的条件外，应当具备下列条件：（一）有供矿山建设使用的矿产勘查报告；（二）有矿山建设项目的可行性研究报告（含资源利用方案和矿山环境影响报告）；（三）有确定的矿区范围和开采范围；（四）有矿山设计；（五）有相应的生产技术条件；”第十三条规定：“申请开办集体所有制矿山企业或者私营矿山企业条件为：（一）有供矿山建设使用的与开采规模相适应的矿产勘查资料；（二）有经过批准的无争议的开采范围；（三）有与所建矿山规模相适应的资金、设备和技术人员；（四）有与所建矿山规模相适应的，符合国家产业政策和技术规范的可行性研究报告、矿山设计或者开采方案；（五）矿长具有矿山生产、安全管理和环境保护的基本知识。”对于个体采矿人，第十四条规定：“申请个体采矿应当具备下列条件：（一）有经过批准的无争议的开采范围；（二）有与采矿规模相适应的资金、设备和技术人员；（三）有相应的矿产勘查资料和经批准的开采方案；（四）有必要的安全生产条件和环境保护措施。”另外，根据《矿产资源开采登记管理办法》第四条规定：“需要申请立项，设立矿山企业的，应当根据划定的矿区范围，按照国家规定办理有关手续。”从现有的规定来看，在需要申请立项的情形下，矿山企业获得成立审批后便可获得采矿许可证。矿山企业成立的审批要件并没有与采矿权人资质要件加以区分，一定程度上混同了企业设立的行政审批与采矿权权利主体的实体许可审批要求。
六、采矿权出让的程序
据前述，目前我国采矿权出让的方式主要有两种，分别为招标、拍卖、挂牌的竞争性方式出让，和以协议方式出让。针对这两种出让方式，现具体介绍如下：
（一）以招标、拍卖、挂牌方式出让取得采矿权的流程
根据《国土资源部关于印发〈矿业权交易规则〉的通知》（国土资规【2017】7号）及《自然资源部关于调整〈矿业权交易规则〉有关规定的通知》（自然资发〔2018〕175号）的规定，出让的步骤为：
第一步，国土资源主管部门委托矿产交易机构。以招标、拍卖、挂牌方式出让矿业权的，应当按照审批管理权限，在同级矿业权交易平台或者国土资源主管部门委托的矿业权交易平台中进行。国土资源部登记权限需要进行招标、拍卖、挂牌出让矿业权的，油气矿业权由国土资源部组织实施，非油气矿业权由国土资源部委托省级国土资源主管部门组织矿业权交易平台实施。矿业权交易平台按照国土资源主管部门下达的委托书或者任务书组织实施。国土资源主管部门应当与矿业权交易平台签订委托合同，委托合同应当包括下列内容：（1）转让人和矿业权交易平台的名称、场所；（2）委托服务事项及要求；（3）服务费用；（4）违约责任；（5）纠纷解决方式；（6）需要约定的其他事项。
第二步，由矿业权交易平台编制方案，并在方案通过后发布公告。矿业权交易平台依据出让人提供的相关材料发布出让公告，编制招标、拍卖、挂牌相关文件。矿业权交易平台或者国土资源主管部门应当在下列平台同时发布公告：（1）国土资源部门户网站；（2）同级国土资源主管部门门户网站；（3）矿业权交易平台交易大厅；（4）有必要采取的其他方式。
出让公告应当包括以下内容：（1）出让人和矿业权交易平台的名称、场所；（2）出让矿业权的简要情况，包括项目名称、矿种、地理位置、拐点范围坐标、面积、资源储量（勘查工作程度）、开采标高、资源开发利用情况、拟出让年限等，以及勘查投入、矿山地质环境保护及土地复垦要求等；（3）投标人或者竞买人的资质条件；（4）出让方式及交易的时间、地点；（5）获取招标、拍卖、挂牌文件的途径和申请登记的起止时间及方式；（6）确定中标人、竞得人的标准和方法；（7）风险提示；（8）对交易矿业权异议的处理方式；（9）公共资源交易领域失信联合惩戒相关提示；（10）需要公告的其他内容。
第三步，资质审核，缴纳保证金并取得交易资格。矿业权交易平台应当按公告载明的时间、地点、方式，接受投标人或者竞买人的书面申请；投标人或者竞买人应当提供其符合采矿权受让人主体资质的有效证明材料，并对其真实性和合法性负责。采矿权受让人资质证明材料应当包括：企业法人营业执照或者事业单位法人证书、法定代表人身份证明以及按规定应当提供的其他材料。经矿业权交易平台审核符合公告的受让人资质条件的投标人或者竞买人，经矿业权交易平台书面确认后取得交易资格。
第四步，按公告的时间、地点进行交易。矿业权交易平台应当按公告确定的时间、地点组织交易，并书面通知出让人和取得交易资格的投标人或者竞买人参加。投标人、竞买人按照通知的时间地点参加投标或竞买。
第五步，签订成交确认书及出让合同。招标成交的，矿业权交易平台应当在确定中标人的当天发出中标通知书；拍卖、挂牌成交的，应当当场签订成交确认书。出让人与中标人或者竞得人应当根据中标通知书或者成交确认书签订采矿权出让合同。国土资源部登记权限的油气矿业权，由国土资源部与中标人或者竞得人签订出让合同；国土资源部登记权限的非油气矿业权，由省级国土资源主管部门与中标人或者竞得人签订出让合同。采矿权出让合同应当包括下列基本内容：（1）出让人、中标人或者竞得人和矿业权交易平台的名称、场所、法定代表人；（2）出让矿业权的简要情况，包括项目名称、矿种、地理位置、拐点范围坐标、面积、资源储量（勘查工作程度）、资源开发利用、开采标高等，以及勘查投入、矿山环境保护及土地复垦要求等；（3）出让矿业权的年限；（4）成交价格、付款期限、要求或者权益实现方式等；（5）申请办理采矿权权登记手续的时限及要求；（6）争议解决方式及违约责任；（7）需要约定的其他内容。
第六步，公示公开。招标、拍卖、挂牌方式出让采矿权交易成交的，矿业权交易平台应当将成交结果进行公示。应当公示的主要内容包括：（1）中标人或者竞得人的名称、场所；（2）成交时间、地点；（3）中标或者竞得的开采范围的简要情况；（4）采矿权成交价格及缴纳时间、方式；（5）申请办理采矿权登记的时限；（6）对公示内容提出异议的方式及途径；（7）应当公示的其他内容。矿业权交易平台应当在发出中标通知书或者签订成交确认书后5个工作日内进行信息公示。
第七步，缴纳成交价款及交易服务费。矿业权主管部门通常要求先由采矿权受让人缴纳采矿权成交价款及交易服务费，之后才能办理相关采矿权登记手续。矿业权交易平台确收取的服务费用，按照规定报所在地价格主管部门批准，并公开收费标准。
第八步，办理登记，领取开采许可证。采矿权出让成交信息公示无异议、中标人或者竞得人履行相关手续后，持中标通知书或者成交确认书、采矿权出让合同等相关材料，向有审批权限的国土资源主管部门申请办理采矿权登记手续。
（二）协议出让方式取得采矿权的流程
根据《国土资源部关于印发〈矿业权交易规则〉的通知》（国土资规【2017】7号）的规定，以协议方式出让采矿权的，所签订的协议内容与以招标、拍卖、挂牌方式出让时所签订的合同内容相同。在确定协议出让采矿权受让人和出让范围后、申请登记前，国土资源主管部门应当将相关信息进行公示。应当公示的主要内容包括：（1）受让人名称；（2）项目名称或者矿山名称；（3）拟协议出让采矿权的范围（含坐标、采矿权的开采标高、面积）及地理位置；（4）勘查开采矿种、开采规模；（5）符合协议出让规定的情形及理由；（6）对公示内容提出异议的方式及途径；（7）应当公开的其他内容。以协议方式出让的非油气采矿权，须到国土资源部办理登记手续的，由省级国土资源主管部门进行信息公示，公示无异议后，省级国土资源主管部门向国土资源部出具公示无异议的书面材料，并附上述公示的主要内容。须到国土资源部办理以协议出让方式出让采矿权登记手续的，由省级国土资源主管部门按照公示无异议的书面材料，开展采矿权出让收益评估工作。
七、采矿权的登记申请与审批
（一）登记管理机关
根据《矿产资源开采登记管理办法》第三条规定：“开采以下矿产资源，由国务院地质矿产主管部门负责审批登记，颁发采矿许可证：（一）国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源；（二）领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；（三）外商投资开采的矿产资源；（四）本办法附录所列的矿产资源。开采石油、天然气矿产的，经国务院指定的机关审查同意后，由国务院地质矿产主管部门登记，颁发采矿许可证。” 除前述以外，矿产储量规模中型以上的矿产资源，以及国务院地质矿产主管部门授权的，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门负责审批登记。 其余的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证。
（二）申请登记
根据《矿产资源开采登记管理办法》第五条规定：“采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交下列资料：（一）申请登记书和矿区范围图；（二）采矿权申请人资质条件的证明；（三）矿产资源开发利用方案；（四）依法设立矿山企业的批准文件；（五）开采矿产资源的环境影响评价报告；（六）国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料。”《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》中提出，对于矿产资源开发利用方案，申请人可按要求自行编制或委托有关机构编制矿产资源开发利用方案。
（三）登记审批
根据《矿产资源开采登记管理办法》第六条的规定，登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，做出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人。需要采矿权申请人修改或者补充资料的，登记管理机关应当通知采矿权申请人限期修改或者补充。准予登记的，采矿权申请人应当自收到通知之日起30日内，缴纳规定的采矿权使用费，国家出资勘查形成的采矿权价款（现为出让收益），办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。不予登记的，登记管理机关应当向采矿权申请人说明理由。
参考文献：
[1]作者在另一篇文章《我国矿业权之探矿权出让制度的研究》中对探矿权性质、出让制度部分有详细阐述。
本文作者：
王 博，合伙人
王博，德恒北京办公室合伙人；执业期间专注于复杂民商事诉讼领域，尤其擅长股权类、金融借贷、投融资并购、建设工程、特许经营、矿产能源等争议解决，曾为多家上市公司提供法律顾问和公司治理类法律服务。
E：wangbo@dehenglaw.com
高 璐，律 师
高璐，德恒北京办公室律师；主要执业领域为民商事争议解决。
E：gaolu@dehenglaw.com
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