自然资源资产国家所有权委托代理制度建构

 

自然资源资产国家所有权委托代理制度建构
——基于全民利益视角的契约化构想

 

导  读

构建符合全民利益的自然资源资产国家所有权委托代理制度，是“十四五”时期践行“以人民为中心”的发展思想和生态文明体制改革的要求，也是应对自然资源国家所有权纵向行使难题的创新之策。自然资源资产国家所有权委托代理制度应当将实现全民利益作为制度设计初心和建构目标，在明确全民是自然资源资产真正所有者的前提下，推动单一向度的“命令-服从”等级关系转向协商共治的新型委托代理关系。并进一步借力契约治理理论，以政府间行政协议为依托，在委托代理协议的统一框架内明确权责利关系，将这项体制创新建构为规范性制度。

本文引用信息

张一帆，宦吉娥.自然资源资产国家所有权委托代理制度建构[J].中国国土资源经济,2022，35（5）:4-16.

 

 

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引言

自然资源资产是国民经济和社会发展的重要物质来源与资产储备，自然资源资产国家所有权能否妥善行使直接影响全民利益。自然资源资产的公共属性使其必须借由国家机关代行所有权，全民利益的实现不仅需要国家对市场主体进行规制，还需要对政府之间内部权利行使规则进行完善。检视所有权行使的两个维度，在横向维度，产权制度改革着力打破自然资源分属不同部门管理，各项产权相互独立的“九龙治水”局面，整合各部门的所有者职责，将碎片化管理转化为整体保护、系统修复、综合治理；在纵向维度，为了应对自然资源资产管理中长期存在的主体虚置、权责边界模糊、权益不落实等现实问题，自然资源产权制度改革着力探索建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，明确所有权行使模式。2015年《生态文明体制改革总体方案》（以下简称2015年《方案》）提出由中央政府和地方政府依据资源的种类、重要性等因素，分级代理行使所有权职责。2019年4月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称2019年《意见》），推进“全民所有自然资源资产所有权委托代理”改革试点工作，对部分全民所有自然资源资产，由中央政府委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权，并进行监督管理。2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》（以下简称2022年《试点方案》），明确由国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，部分职责由自然资源部直接履行，部分职责由自然资源部委托省级、市地级政府代理履行。为了更好地保障全民利益，应当充分发挥法律的规范作用，构建与动态的全民所有自然资源资产委托代理机制相匹配的自然资源资产国家所有权委托代理法律制度，对全民所有自然资源资产纵向维度存在的权利主体关系不明、地方政府法律地位缺失和央地协作治理不足等问题作出法制回应。

人民群众的根本利益是改革的出发点和落脚点，自然资源资产国家所有权委托代理应将实现全民利益作为制度设计初心和建构目标。全民利益是全体人民的共同意志和根本利益，其内涵具有时代性。“十四五”时期全面建设社会主义现代化国家，要求践行以人民为中心的发展思想。伴随着人民对美好生活的需求日益增长，落实和增进全民福祉、推动实现全民共同富裕是新时代赋予政府的重要使命。自然资源资产国家所有权委托代理制度应当承担起这一时代重任，挖掘资产价值，提高资源配置效率，实现资源资产收益最大化；同时合理分配资产收益，让人民群众共享发展成果。全民利益是经济利益、生态利益、政治利益和文化利益等多元利益的统合，这进一步要求委托代理制度要兼顾自然资源资产的经济、生态和社会等多元价值属性，处理好发展与保护的关系，实现人民群众物质富裕与精神富裕一体推进。

自然资源资产国家所有权委托代理是基于社会主义公有制基础所形成的自然资源资产所有权“统一代表、多级行使”的具体实现方式，是借助委托代理理论明晰和优化不同层级政府间（尤其是央地之间）的权责利关系，实现提高资源配置效率、资产保值增值目的，最终落实全民所有者利益的制度设计。本文基于全民利益视角，阐明“在明确全民所有者地位的基础上，构建符合全民利益的协商共治型委托代理关系”这一制度构建思路，并进一步提出委托代理制度契约化实现设想，以期为自然资源资产全民利益的实现提供制度构建之参考。

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制度前提：明确全民所有者地位

重申自然资源资产全民所有者地位，重塑全民利益目标，对于建构委托代理制度具有指导性意义。明确自然资源资产全民所有者地位是自然资源资产国家所有权委托代理制度建构的前置环节，必须首先厘清全民与国家的关系，直面我国现行法中全民主体缺失问题，将政策导向转化为法律制度。

1.1 区分“全民”与“国家”的主体地位

强调全民是自然资源资产的真正所有者，是确保委托代理制度不偏离公有制基础，并进一步发挥定纷止争制度功能的前提。根据《宪法》第九条，除集体所有外的其他自然资源资产为“国家所有，即全民所有”。2019年《意见》政策文本中以“全民所有”语词加以限定，指明这部分自然资源资产①的真正所有者是“全体人民”。全民所有是由全体中国人民所组成的共同体所有，并非全部民众个体所有的叠加，也不能完全等同于国家所有。单个的民众不对自然资源资产享有所有权，而是公平分享国家代为行使权利所带来的福利。

国家与人民之间存在着复杂的政治关系。西方政治学的经典论述认为，国家是民众为了避免自然状态下的相互侵害而妥协让渡部分权利的产物，并进一步形成国家与民众“委托代理关系”说，如19世纪著名哲学家、经济学家穆勒提出，民主制的政府是由人民委托而成立，政府基于公益目的实施代理行为；20世纪公共信托理论也将民众与国家之间的关系视作一种委托代理关系，通过构建自然资源双重所有权制度规制国家的代理行为。我国学者就国家所有与全民所有之间的关系展开过一系列学术探讨，尽管具体解释方案不尽相同，但肯定国家与全（人）民的区分确已成为共识。如郭洁提出社会主义体系下的人民与国家构成互为一体的信托关系；孙宪忠明确指出，从概念和逻辑上来说，“国家”与“全民”在国际法和国内法上均不能等同；王克稳也认为全民才是自然资源资产的真正所有者。

国家不是自然资源资产的最终所有人，而是全民的权利代表行使主体，必须以全民的意志和利益为导向恪尽职守。全国人民代表大会赋予国家法律上的所有权人地位，目的在于使其代表全民充分行使各项权能。而明确全民才是自然资源资产的真正所有者，则是在赋权的同时强调责任和义务的承担。国家在直接行使所有权或授权委托下级政府行使所有权的过程中，应当致力于为全民提供更多物质财富和生态产品，既不能取代全民真正的所有者地位，也不能趁机侵害全民利益。

1.2 现行法律构造对全民主体地位的消解

“全民”的抽象性使其无法直接行使所有权，必须借助立法技术实现由“虚”到“实”的转化。不同于西方政治学将国家与人民视作一种对抗关系，马克思主义认为全民所有制消除了剥削存在的基础，社会主义公有制国家是全民利益的化身。国家可以代表全民行使自然资源资产所有权，我国《宪法》在立法上实现了从“全民”到“国家”的第一层转化。尽管从《宪法》文本理解，全民与国家都是自然资源资产的所有者，但基于所有权主体特定性、实定化的技术需要和一物一权的民法理论，诸多下位法在规定自然资源所有权时往往选择直接将国家作为所有权人，或是简单照搬宪法相关条款而不对全民所有作出细化规定。如《民法典》第二百四十七条至二百五十一条规定，除集体所有的自然资源之外，其他自然资源均属于国家所有；《草原法》《森林法》《水法》等单行立法也直接规定特定种类的自然资源属于国家所有。全民的主体地位在立法环节中被实际“忽略”和弱化了。

国家代表行使所有权仍有赖于具体的机关，这就需要进一步具象化权利主体。依据《宪法》规定，人民代表大会是人民行使国家权力的法定机关。但《民法典》规定“国有财产由国务院代表国家行使所有权”，相关自然资源单行法亦延续了这一规定。如最新修订的《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，由国务院代表国家行使全民所有土地所有权[9]。“国务院代表”行使模式使得“全民”彻底隐退在国家机关身后，进一步削弱了全民对自然资源资产的控制能力。

我国疆域辽阔，国务院无法直接行使全部的自然资源资产所有权权能，委托授权下级政府机关代理履行所有者职责成为必然。但我国现行法并未赋予地方政府明确的自然资源资产所有权主体地位，形成地方政府“有实无名”的权利（力）现状。地方政府可以实际行使，甚至越权行使全民所有自然资源资产所有权的部分权能，同时规避本应承担的法律义务，加剧了资源浪费、资产流失、生态破坏等侵害全民利益的现实风险。这种事实上的“政府所有”背离了“全民所有”层层转化的公有制基础，并进一步引致由少数人所控制的“行政首长所有”。领导人决策对自然资源资产所有权的行使具有实质性影响，若其决策偏离全民利益目标，会最终导致委托代理制度与“全民所有”的价值意旨背道而驰。

理想状态下，国家所有权具有统一性特征。但现实中国家由不同层级和分工的国家机构组成，国家机构由政府官员实际运行。滥用权力、违法、低效等问题是科层制的通病，运行国家权力的人和机构不能等同于国家，更不能保证其始终基于全民利益行使职权。立法环节对全民所有的层层转化使得全民逐渐沦为自然资源资产的虚置主体，进而诱发和加剧权力（利）行使者越俎代庖的风险。因此，有必要在委托代理制度建构中明确全民真正的所有者地位，确保自然资源资产国家所有权始终在实现全民利益的轨道上行使。

1.3 全民主体地位的政策回归

根据政策统计分析，我国自然资源产权制度改革已经逐渐呈现出强化“全民”主体地位的价值取向。本文以中国政府网的“国务院文件”专栏和北大法宝官网为统计数据采集目标，将“全民所有”与“自然资源”设置为检索词，从中国政府网采集到国务院文件共27项，从北大法宝官网采集到同句词条共53条（不包含10部法律文件）。二次筛选上述政策文件，仅保留自然资源领域政策文本作为样本进行分析，其中包含“全民所有”语词的自然资源领域政策文件共计16项，“全民所有”语词出现频次共计95次（表1）。根据词频统计结果，2015年《方案》在政策文本中多次使用“全民所有”语词，将坚持资源资产公有属性作为基本原则予以强调。落实所有权、保障自然资源资产国家所有权行使产生的福祉能够惠及全民是我国生态文明改革的基本目标。在此后的生态文明建设过程中，自然资源领域相关的政策文件采用“全民所有”语词替代“国有”语词，限定自然资源资产的权属，“全民所有”的制度价值在政策中得到回归。其中，自然资源资产改革的两个指导性文件——《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》和2019年《意见》中高频使用“全民所有”语词，进一步彰显了自然资源资产归属“全民所有”的发展趋向。

尽管发展趋向利好，但产权制度改革对全民的所有者定位依然存在较大的完善空间。通过分析政策文本发现，相关政策未能形成统一的“全民所有”规范用语。部分政策文本仍然存在以“国家所有”指称全民所有自然资源资产、将“全民所有”与“国家所有”混用，以及规避使用“全民所有”语词等情形。譬如《国家生态文明试验区（江西）实施方案》全文未提及“全民所有”语词，而对应的海南、贵州、福建等省的国家生态文明试验区实施方案中“全民所有”语词均有出现。《建立国家公园体制总体方案》中“国家所有、全民共享”的规定，以及《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》中“切实维护国家所有者权益”等规定，也体现出“自然资源资产由全民所有、归全民共享”这一理念尚未完全树立起来。从人民的角度而言，只有在自然资源资产所有权中区分全民、国家、政府机关的地位，才能避免将全民所有自然资源资产等同于地方政府所有，进而提高人民的权利意识和监管动力。从政府的角度而言，其权利（力）来源于人民的授予，无论是作为委托人还是代理人，都必须将有利于全民利益作为根本行为宗旨。

全民主体地位的政策导向应当实现法治化，法治在克服权力分散性上具有更稳定和可预期的优势。在现行法尚存不足的情况下，将全民利益确立为制度目标能够为所有权的行使指明方向，使得代理人在立法空白或规定模糊的情况下，能够以全民利益为导向作出决策，防止其偏离基本价值轨道。凸显全民所有者地位也是规范府际委托代理关系、形成央地合作共治关系的基础。避免权利（力）的行使者将全民所有自然资源资产视为己有，是缓解央地利益博弈和地方滥用权利（力）的根本之策。

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制度机理：构建符合全民利益的委托代理关系

2019年《意见》政策文本中“委托代理”语词是落实自然资源资产全民所有的关键政策术语，明确了所有权的行使方式和可供依托的理论工具。委托代理作为一种社会关系和客观现象广泛存在，并在各个领域发展出各具特色的委托代理理论，并被广泛应用于政治学、公共管理、法学等多个学科。镜鉴委托代理理论，构建以实现全民利益为终极目标的协商合作关系，是委托代理制度构建的核心机理。

2.1 降低委托代理风险

20世纪60至70年代，经济学家在研究企业内部信息不对称和激励问题时指出，委托代理关系在代理人代表委托人的利益行使决策权时随之产生，其实质是一种信息非对称的交易关系。尽管代理人有义务根据委托人的指示行事，但是作为理性“经济人”，代理人的行动不可避免地具有自利性，从而产生道德风险。委托人获取信息的不完全性会进一步增加代理人的机会主义行为。简言之，利益目标冲突是委托代理风险滋生的源头，信息不对称则是代理风险的催化剂。

自然资源资产国家所有权委托代理制度中的上下级政府，不应被视作简单的行政隶属关系，而是具有独立利益和目标取向的博弈双方。构建符合全民利益的委托代理关系首先要树立全民利益目标，从根本上解决利益目标不一致的问题，并进一步控制委托代理的层级，降低信息不对称所带来的风险。

2.1.1 全民利益目标一致性制度设计

在现有财权、事权和人事制度等体制机制下，国家治理的综合目标与地方政府的短期目标常常出现冲突，各个层级的地方政府之间也会存在目标差异。比如在维护修复自然资源资产生态价值的积极性上，不同级别政府和职能部门会出现差异化表现[。以中央政府和省级政府之间形成的一级委托代理关系为例，中央政府在博弈中一般被视作为“仁慈型”政府，以实现社会的公共福利最大化为目标。在政治上，中央政府坚持全民所有制与国务院的代表地位，省级政府只能代理行使部分权能，而不能成为自然资源资产的所有权人；在经济上，中央政府追求资产收益最大化的同时，在生态上贯彻节约资源、保护环境的国策，因此在委托地方政府行使权利时，往往同时提出生态保护相关要求。省级政府基于对地方利益的考量，容易出现偏离委托目标，抑或是根据地方利益偏好对多维任务进行选择性执行的情况。以土地资产为例，中央政府保持耕地总量的委托目标与地方经济发展需要形成目标偏差。尽管中央政府制定了严格的耕地保护制度，但实践中地方政府违法审批土地的情形依然常见。政府官员在进行决策时，也会依据上级政府绩效考核指标对各项任务的优先程度进行甄别。生态目标相较于经济目标，完成时间更长，对提升绩效的作用较弱。对于追求晋升的官员而言，自然资源资产的开发利用既能满足中央的经济任务，同时也能直接增加地方政府的财政收入，带来自身政治利益和经济利益的双倍加成。追求资产经济收益而忽视生态价值成为自然资源资产所有权代理行使过程中的普遍现象。

树立统一明确的利益目标，是解决委托人与代理人之间利益冲突的关键。委托代理制度在明确全民主体地位的基础上，将实现全民利益作为共同利益目标，发挥其价值引导功用，从而最大限度实现上游委托人、下游代理人及自身的三重利益共容，统合政治、经济与生态等多元目标，从根本上保障委托代理制度的建立和运行。

2.1.2 控制层级减少信息不对称风险

自然资源资产国家所有权委托代理关系的多层级性会加剧利益目标冲突，相关政策也采取了控制层级的做法。根据2019年《意见》、《国家生态文明试验区（贵州）实施方案》等政策规定，县级政府原则上不承担全民所有自然资源资产所有权职责，特殊情况下需由法律授权后行使；2022年《试点方案》也明确规定省级、市地级政府可受自然资源部委托代理履行部分职责。但自然资源资产国家所有权委托代理依托于我国现有的行政体制，试点实践中依然存在县级代理行使所有权的情形，如福建省选取厦门市海沧区和泉州市永春县等八个县级单位开展委托代理试点工作。

委托代理制度应当限定委托的层级，坚持中央政府-省级政府-市（地）级政府三级组织建构，规范实践运行、减少信息不对称的风险。委托代理链条过长会加剧选择性执行及政策目标偏离等次生问题。具体而言，在委托代理内容确定之前，下级政府可能会利用上级政府的信息劣势，为自己谋取更大的利益空间和更宽松的责任标准；在委托代理关系确定之后，下级政府也会出于自利而冒道德风险，如不尽责地执行上级政府的委托要求、逃避和推卸代理责任等。代理层级越多，信息传递真实性和完整性越低，逆向选择和道德风险的程度越高，中央政府向下监管越难。控制纵向代理层级是降低代理成本、缩小“制度堕距”的必然要求。

2.2 构建协商共治的委托代理关系

“委托代理”语词的包容性使其存在使用泛化的现象，但全民利益最大化目标下的“委托代理”蕴含着央地关系的转变，要求中央与地方必须协同治理自然资源资产，建立起灵活协商的权责分配机制和替代性纠纷解决机制，保障自然资源资产国家所有权委托代理制度的良好运行。我国改革实践通常在描述意义上使用委托代理语词，客观上中央赋予了地方某种权限，即可称为中央“委托”地方行使职权，或地方“代理”行使职权，此种语境下的“委托代理”并不具备规范效力。学理上则更多地将“委托代理”作为一种理论分析框架，对央地关系进行解释和研究。如借助委托代理理论分析政府行为变异的根源，或是将委托代理作为分析政府间利益博弈过程的理论模型，以及将委托代理关系作为组织基础，分析政策分级试验中形成的央地互动关系等。自然资源资产国家所有权委托代理并不排斥“委托代理”本身所具有的实践基础和理论内涵，相反应当吸纳优秀理论研究成果和成功实践经验作为制度构建的养分。但自然资源资产国家所有权行使的复杂性，要求制度建构需要更多关注委托人与代理人之间（尤其是央地关系）的良性互动。

2.2.1 从单向度命令走向协商共治

自然资源资产国家所有权委托代理不应作为传统单向度行政隶属关系的简单延续，而是应当构建起以实现全民利益为终极目标的协商共治关系。协商是指不同主体之间展开合作的一种意见沟通和决策方式，通过讨论和商量的方式，确定并实现共同的目标。以央地关系为例，传统模式下，中央依靠科层制度的机构网络和政治权威，对公共事务实行单一向度的管理。这种管理模式一定程度上导致地方利益被忽视。中央在决策时缺乏对各地实际情况和不同需求的考量，使得中央的委托目标遭遇执行困境。为了充分发挥两个积极性，必须从制度上肯定地方政府作为代理人享有表达自身利益需求的权利，给予委托人和代理人磋商的空间，才能真正实现全民利益目标与代理人利益目标的共容。

建立协商型委托代理关系顺应了行政变革趋势，是提升自然资源资产治理能力的重要手段。协商共治是现代社会治理模式转型的重要方向。伴随市场经济体制不断完善和公共管理改革，政府运行模式逐步由统治型政府向治理型政府转变。善治作为政府治理的理想目标，要求各主体之间良性互动，形成多向度的权力运行模式。央地博弈的重要原因就在于，地方利益在传统的“命令-服从”模式下缺乏表达的途径，决策环节被忽视的利益会在执行环节中显现出来。只有合理吸纳委托人与代理人的利益诉求，才能够真正实现委托代理关系的合理化、科学化与规范化。协商共治作为善治的路径选择，通过提供平等理性的对话平台，使各方利益主体能够表达利益诉求、转化冲突寻求合作，进而促成符合公共利益的共识和承诺。

2.2.2 灵活的权利义务分配机制

委托人与代理人之间的权利义务配置是影响所有权行使效果的重要因素，但在改革探索阶段准确界定各个主体的权责划分显然过于理想。自然资源资产的多样性和各地区差异性要求委托代理制度必须引入灵活的权责划分机制——在央地事权财权法定化的基础上，允许上下级政府就模糊性、个性化事项进行民主协商，将协商共识作为划分权责的依据。

政府事权财权法定化是国家治理现代化的前提，自然资源资产的公益性要求委托代理关系应当尽可能明晰各级政府之间（尤其是央地之间）的权责利分配格局。2020年《自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，要求形成权责清晰的央地关系，实现各级政府事权、支出责任和财权相适应。但有限的政策规定不可能完全涵盖各级代理人权能与职责，将政府之间形成的复杂多元关系全盘交由立法进行调整是一种不负责任的幻想。我国自然资源领域立法尚处于完善阶段，传统行政法对行政系统内部关系的调整也较为薄弱。全民利益目标要求自然资源资产国家所有权委托代理逐步实现法治化，在不断完善现行法的同时，制度本身也应当建立起有效的调整机制。上下级政府展开民主协商与事权法定并行不悖，政府协商分配委托代理权利义务的本质是为了更好实现全民利益所进行的系统内部关系优化，而委托人与代理人的协商决议也必须受到全民利益目标的约束。

自然资源资产国家所有权委托代理的权责划分可以考虑以资源清单为基础，同时建立规范的磋商程序，以合理划定政府权责利关系。编制资源清单是当前改革实践划分权限的重要依据。地方根据自然资源部研究形成的中央行使所有权资源清单，结合本地区资源分析成果，形成区域代理行使所有权资源清单。磋商机制是指委托人和代理人通过正式的渠道、场合和方式，进行反复沟通、交换意见、协调妥协，以最终达成合意性契约的一种治理机制，代理人借助磋商机制对本地区自然资源资产情况进行说明，表达地区发展需求和执行难点，从而将隐形的利益博弈转化为规范的对话协商。委托人在磋商过程中对相关法律法规和政策目标进行释明，促进代理人对中央政策目的的理解，促成全民利益目标下的协商共治。委托人与代理人经过协商就委托代理的范围、权限、评价考核标准等事项达成合意，从而增强双方履行各自事权职责的预期与责任意识。

2.2.3 替代性纠纷解决机制

协商型委托代理关系为地方利益表达预留了制度空间，也为纠纷解决提供了可行性思路。2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确了央地财权与事权的划分规则和争议解决主体，中央与省级政府之间的划分争议由中央裁定，省级政府以下的争议由省级政府裁定。但上级政府享有争议裁定权并不意味着委托人可以在纠纷解决中恣意专断。在争议发生时，如委托人认为代理人存在滥用所有权的情形，应当给予代理人抗辩举证的机会，双方磋商后认定行为性质、确定违约责任。借助规范的磋商程序解决委托代理纠纷，符合我国政治文化传统，也更能满足自然资源资产国家所有权委托代理实践的现实需求。

司法具有独立性和权威性，但我国司法机关目前尚未被赋予处理政府间诉讼的法定职权。磋商机制作为政府系统内部替代性纠纷解决机制，一定程度上能起到弥合司法缺位的作用。伴随司法体制改革和法治化程度的提高，磋商程序可以被设置为司法裁决的前置程序，既尊重政府自身的专业判断能力，也避免造成过多司法负担。对于涉及公共利益的重大事项，可以由司法机关组织听证，吸纳公众参与决策以确保委托代理始终在全民利益的轨道上运行。

磋商程序作为替代性纠纷解决机制，其制度优势明显。一方面，行政事务的处理具有复杂性和专业性特征，磋商程序可以更加灵活地满足政府间纠纷解决的需求，减少纠纷解决成本。另一方面，自然资源资产国家所有权委托代理关系具有长期性，维持政府间的合作互信关系对所有权行使至关重要。协商解决争议能够避免争端扩大，减少负面影响，防止委托人与代理人关系陷入信任危机。

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制度路径：委托代理契约化构想

委托代理关系不能仅停留在理念层面的架设，落实全民利益要求其必须借助适当的实现机制规范运行。经济学指出委托代理关系本质上是一种契约关系，其核心问题在于设计最优契约以有效激励代理人的行动。契约为构建协商委托代理关系提供了理论工具，拓宽了自然资源资产治理路径。契约治理是指政府采用契约方式明确权责利关系，建立激励约束机制以提高公共事务治理效能的行政行为，其并非严格的学说概念，而是对政府内部一系列正式和非正式契约制度安排的指称。自然资源资产国家所有权委托代理契约化是指在委托代理协议的统一框架内明确权责利关系，本质是将政府间的协商共治关系以契约方式固定下来，通过规范契约程序实现对自然资源委托代理关系的规制。契约治理能够将单一的委托赋权转化为二维的权利义务关系，将协商共治的委托代理关系落到实处。突破传统治理方式的桎梏，将契约这一实现形式纳入自然资源资产国家所有权委托代理的“工具箱”或“箭囊”，能够充分发挥契约的功效，将委托代理这项体制创新转化为规范性制度和更具可行性的实践路径。

3.1 法理依归：政府间行政协议

契约治理要求自然资源资产国家所有权委托代理应当以协议方式实现委托人与代理人之间的协商共治。法学理论相较于其他学科理论，具有规范化调整作用。在吸纳“委托代理”等多学科理论内涵的基础上，应当落脚于法学自身，为自然资源资产国家所有权委托代理匹配适合的理论依归，确保其在全民利益的轨道上长效运行。

针对所有自然资源资产国家所有权委托代理的法律定性，一些学者基于公私二分的传统，提出了民事委托说、行政委托说和新型委托说等主张。这一属性争议是对国家所有权法律性质之争的延续，就自然资源资产国家所有权委托代理而言，民事委托代理说无法容纳委托代理关系的主体特征和公益目的，行政委托说则面临着行政管理与所有权行使混同的批评，而新型委托代理说未能提出明确的法理依据，无法为委托代理的制度建构发挥指导作用。根据2022年《试点方案》的规定，自然资源资产国家所有权的代理人仅限省级政府和市地级政府，企事业单位并不具备代理资格，其只能经特许方式取得使用国有自然资源的权利。国有重点林区、国有垦区等特殊主体如何处置，还有待进一步研究，本文暂仅讨论政府间协议。基于委托代理关系的主体身份特征与协商共治的契约内核，本文提出将政府间行政协议作为委托代理制度的法理依归，从而调和自然资源资产国家所有权委托代理关系与现有法律制度之间的显著差异，同时回应改革的现实需求。

政府间行政协议是一个新行政法学概念，也是实现政府间协商合作的法制创新。在内涵上，政府间行政协议是对传统行政法中行政协议定义的延展；在运用中，政府间行政协议是以契约的方式明确政府之间的权利义务关系。尽管现行《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定，行政协议应当由行政机关与公民、法人或者其他组织订立。但在学理上，现代行政法学者提出了广义的行政协议概念，将政府间行政协议纳入。如叶必丰认为，行政协议不仅包括政府机关与行政相对人之间签订的协议，也包括行政机关之间形成的协议。章剑生主张，行政机关之间为实现行政目的而达成的合意，都可视为是广义层面的行政协议。政府间行政协议根据协议缔结主体关系不同，可以分为横向型与纵向型两种类别，自然资源资产国家所有权委托代理协议可以被归属于纵向政府间行政协议。

3.1.1 政府间行政协议的功能优势

相较于传统规制手段，政府间行政协议更加贴近自然资源资产改革实践。立法形式的时间跨度长，具有滞后性和稳定性，通常是对改革成功经验的凝结，无法在改革初期给予地方政府明确指引。相较于单项行政命令或指导性通知，政府间行政协议具有内容的明确性和综合性优势，既能促进理论与实践的共容，又能实现委托代理制度与自然资源资产监督保障机制的有机结合。2022年《试点方案》提出“以自然资源清单为依据”推进试点工作，学术界也开始探讨资源清单的编制。但本文认为资源清单具有静态性和基础性，无法满足委托代理关系动态过程中的综合需求，可以将资源清单作为委托代理制度的辅助性工具，与政府间行政协议共同发挥规制作用。自然资源资产种类繁多，不同性质的自然资源资产其所有权权能的实现方式也有所不同。如国家公园、湿地资源资产等公益属性的自然资源资产在委托代理的过程中，往往要求代理人承担更多的保护义务，而非享有更广泛的经营性权利。资源清单可以明确各级主体及其行使权利义务的资源类型与边界，但无法涵盖委托人与代理人之间的动态协商与纠纷解决。资源清单应当作为明确资源管辖的依据，在此基础上以政府间行政协议的方式规范委托人与代理人之间的法律关系。

为了实现行政目的，行政机关可以根据不同的规制需要选择一种或多种适合的规制形式。政府间行政协议的包容性和灵活性使其能够普遍适用于各级政府之间形成的委托代理关系，解决自然资源资产调整关系的复杂性与规范要求的统一性之间的矛盾。与此同时，政府间行政协议的高效性和灵活性，使其能够弥补现行法的不足，发挥契约软法的调衡作用。

3.1.2 政府间行政协议的实践基础

政府间行政协议作为一种革新性治理工具在我国的运用日益广泛。2001年《上海市江西省加强全面合作协议》签订，我国政府间行政协议开始在行政实践中得到运用。进入21世纪以来，长三角区域政府越来越多地采用订立政府间协议的方式联合治理公共事务，仅2016—2019年就签订了政府间行政协议51份。伴随着近年来区域跨域环境污染问题频发，行政协议开始作为省际环境污染合作治理工具在长三角、珠三角、京津冀区域得到广泛运用。2017年，国家发展和改革委员会与粤港澳三地政府签订《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，搭建起以行政协议为顶层设计，以合作联席会议、专责小组为基础的协作治理机制。2021年《中华人民共和国长江保护法》施行，为落实长江大保护战略，沪苏浙皖司法厅（局）签署了《关于建立长三角区域长江大保护司法行政协作方案》。政府间行政协议在行政实践中的广泛运用，为自然资源资产国家所有权委托代理协议这一制度实现形式提供了现实依托。

3.2 自然资源资产国家所有权委托代理协议

“契约是当事人之间的法律。”自然资源资产国家所有权委托代理协议是委托代理制度契约化构想的具体表现形式。全民利益目标限制委托代理契约化必须采取成文形式，委托代理协议使得政府间的合意得以落于纸面，在实现灵活高效的同时兼顾规范性和安全性需求。委托代理协议旨在为不同主体提供统一的政策工具和实现形式，不同地区的资源禀赋差异会导致委托代理协议的具体条款存在差异。下文仅就委托代理协议中具有一般性的重点内容进行阐明。

3.2.1 明确协议签订主体、层级和全民利益目标

政策用语“委托省级和市地级政府代理行使”在学理上存在多种解读方式。其一，中央层面由国务院作为委托主体，地方层面由地方人民政府作为受托主体；其二，中央层面由自然资源部作为委托主体，地方自然资源主管部门作为受托主体代理行使所有权；其三，中央层面由自然资源部作为委托主体，地方层面由地方人民政府作为受托主体。三种主体设定都能通过文义解释、体系解释等方法，在现有政策话语中找到生存空间。我国当前的委托代理改革实践采用第三种模式，根据2022年《试点方案》的相关规定，自然资源部直接履行部分职责，同时有权将部分职责委托省级、市地级人民政府代理履行。福建省的试点工作也将省级人民政府作为转委托人，将设区市政府作为受托人，而将自然资源主管部门视为根据同级政府授权的代表行使权利人。自然资源资产国家所有权委托代理改革是一项体系化工程，需要多层级政府和政府内部多部门协作。与此同时，为了控制委托代理风险，应当在制度建构中明确县级政府原则上不能成为自然资源资产国家所有权委托代理协议的订立主体；在协议的相关程序规范尚未成熟时，对省级政府与市地级政府适用委托代理协议的情况进行限定，确有适用必要的应当报经国务院审批或备案。

实现全民利益是委托代理制度构建的终极目标，而全民利益的实现要求生态保护、经济发展和社会保障相统一。“绿水青山就是金山银山”，必须将实现经济利益最大化和生态环境保护共同作为委托代理的两条任务主线。其中，生态保护是代理人更优序列的任务要求。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出，良好生态环境是最普惠的民生福祉。随着富裕程度的提高，人民对自然资源资产经济利益的需求逐渐下降，对美好生态环境的需求不断提升。这就要求代理人必须以增强人民获得感为导向，坚持在生态保护的基础上进行资源资产开发，确保委托代理制度在满足人民需求、实现全民利益的轨道上运行。此外，还应当推进自然资源资产收益由全民公平分享，人民群众共享发展成果、增进人民福祉是自然资源资产社会保障功能的体现，也是“全民所有”的本质要求。地方政府在代理行使所有权的过程中应当根据不同资源的特性实现自然资源资产保值增值目标，同时确保所有权的行使不偏离保障人民群众基本生活需求、不偏离保障民生的方向。以矿产资源为例，政府作为所有权代理人有权向资源资产的实际使用者收取费用，如资源税、矿产资源补偿费、采矿权使用费等，同时应当明确这些税费是代理全民对资源的使用者征收的耗竭补偿，政府应当以提供公共产品、完善养老社会保障和基本医疗保障，以及建立自然资源公共信托基金等方式确保自然资源资产社会保障功能的实现。

3.2.2 权责利相适应与激励问责条款设置

合理厘定委托代理权利义务关系，是确保自然资源资产国家所有权妥善行使的关键。自然资源资产国家所有权委托代理的权利义务关系主要是指自然资源资产所有权权能的行使与管理义务的履行。但自然资源资产国家所有权权能仍存争议，主要有以下三种学说观点：①民法所有权权能说，具体包括占有、使用、收益和处分四项权能；②二元所有权权能说，如将国有自然资源分为国有公物和国有自然私物，分别设置不同的权能，其实质是主张兼具民法所有权权能与公法管理权权能；③公法管理权权能说，包括资源产权的设定、分配和保护，资源开发利用的标准管制，资源税费的征收，资源保护与开发利用监管，生态修复与环境治理等权能。全民利益目标要求限制国家对自然资源资产收益的处分权，国家应当将自然资源资产收益用于创造民生福祉、改善生态环境、防范资源枯竭等事项，确保全民所有收益归全民共享。

自然资源资产管理实践不同于学理，并不对所有权的权能属性进行区分和厘定，而是通过划分不同政府之间的事权和财权来明确其承担的职责。自然资源资产国家所有权委托代理协议是对委托人与代理人协商共识的确定。以央地关系为例，中央政府与地方政府应当以实现责权对等为目标，合理划分中央与地方的事权边界，并依事权责任匹配相应的财政支出。中央作为委托人可以依据现有的资源清单，确定中央直接行使所有权的资源资产和委托地方代理行使所有权的资源资产。中央与地方针对需要委托代理行使所有权的资源资产，协商确定地方享有的所有权权能和应承担的事权责任，并在协议中予以明确。财权的匹配是确保地方政府能够妥善行使权利和履行代理义务的关键。委托代理协议还应注意解决资源地政府事权责任过重、财权不足的问题。对于生态功能重要、自然资源资产承担较多事权责任与财政支出的地方，中央应对这类地方政府适当加大财政划拨支持，促进代理义务的履行。此外，自然资源资产国家所有权委托代理可以采取“收支两条线”模式，增强收益分配的透明度。在初次分配中，合理拟定委托人与代理人的收益分配条款，转变传统的“谁开发、谁受益”模式。在再分配过程中注重实现全民共享，将自然资源资产收益用于生态环境保护和基本公共服务等公益性支出，并通过促进公共服务均等化实现收益分配的公平原则。

激励机制设计是促进代理人努力履职的关键。我国自然资源资产领域已经建立起一系列具有激励问责意义的保障机制，如领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任终身追究制、生态文明建设目标评价考核体系、国有自然资源资产报告制度等。委托代理协议应当与既有保障机制紧密联系，强化地方政府主体责任，发挥制度叠加效应，提升执行有效性。自然资源资产国家所有权委托代理制度应当根据不同地区的实际情况实行差异化绩效评价考核，形成绿色发展、职责清晰、内容规范、奖惩合理的全民所有自然资源资产绩效考核机制。即在委托代理协议中以条款形式明确考核的标准、形式，并设置相应的惩戒措施和奖励条款。还可以将声誉激励方式与绩效评价机制相结合设置激励条款，对绩效考核优秀的代理人进行评优、表彰、增加控制性指标配置等，对绩效考核不佳的代理人采取约谈、通报、不予评优评先、区域限批等措施，促使代理人努力工作避免被纳入负面评价，并使其能从委托人的正面评价中获得成就感，提高工作积极性。与此同时，在协议中设置转致条款衔接自然资源资产监管体系。此外，自然资源资产国家所有权委托代理协议的履行涉及全民利益，在完善内部激励问责机制的同时，还应当将司法设置为最后一道保护防线。允许委托机关与代理机关在穷尽如磋商机制、裁决机制等手段后可以诉诸司法解决争端，是保障委托代理协议执行的终局措施。

3.2.3 明确委托代理协议的外部效力

自然资源资产国家所有权委托代理协议的外部效力集中体现为代理行为的名义和行为责任归属问题。根据我国现行法律规定②，委托代理关系具有两条核心规则：其一，代理人在权限范围内应当以委托人名义行事；其二，委托人应当对代理人实施的权限内的代理行为承担法律责任。自然资源资产国家所有权委托代理的特殊性在于，应当肯定代理机关能够以自身名义行使所有权，并在代理不当所导致的纠纷中承担第三人的外部追诉和委托机关的内部问责。自然资源资产国家所有权委托代理本质是对自然资源资产所有权分级行使的制度安排，僵化地要求代理机关不得以自身名义行使所有权不符合我国行政实践现状，也限制了地方的能动性。以长春泰恒房屋开发有限公司与长春市规划和自然资源局国有土地使用权出让合同纠纷案为例，使用权出让人与一审被告均为长春市规划和自然资源局，而非其上级委托机关。委托机关对代理行为负责，是通过行使对代理机关的监督和控制权能来实现的。一律将委托机关作为诉讼主体只会导致数量较少的委托机关陷入大量诉讼的困境，最终违背委托代理提高行政效率的预设目的。事实上，中央政府作为一级委托人，与多个省份建立委托代理关系，若要求由其作为省级政府代理行为的诉讼被告，会极大削弱中央政府的权威性。并且委托机关由于距离代理事务较远，不能获知事件的完全信息，将其作为责任主体，并无益于纠纷的解决和对第三方利益的维护。简言之，自然资源资产国家所有权委托代理协议的内部约定不仅对委托人与代理人具有约束力，同时能够对第三方产生外部效力。

3.2.4 完善委托代理协议制定程序

通过规范委托代理协议的配套程序，来实现对复杂的自然资源资产国家所有权委托代理关系的规制，不失为一种“四两拨千斤”的选择。我国已经出台了一系列政府合同规章，如《广州市合同管理规定》《兰州市政府合同管理规定》《广安市人民政府订立政府合同程序规定》等，政府机关之间订立协议的程序规范已具雏形。委托代理契约化在参考既有规范的基础上，还需明确协议缔结、履行和争议解决等程序规范。缔约阶段，应当建立规范的磋商机制，实现自然资源资产所有权行使目标和行使方式的沟通互信。协议履行阶段，应当建立定期报告机制，地方政府作为代理人定期向中央政府和地方人大报告自然资源资产所有权行使情况，接受委托人和所有人的意见和建议。此外，建立政府间替代性纠纷解决机制，探索不损害政府间信任合作基础的争议解决方式，并进一步处理好政府内部纠纷解决与司法救济之间的关系，是委托代理协议推广适用的重要条件[39]。

3.3 小结

契约本身并不新鲜，但新颖之处在于以一定的技术将它们作为必要的政策工具，以进行政府机关内部关系的重建。契约是自愿施加的锁链，契约的公法运用体现了行政权运行方式对不断变化的社会需求的回应。契约化能够赋予委托代理关系以合意性理论内核，促进自然资源资产国家所有权分级行使，从行政命令式的官僚管理向协商式的契约构架转移。尽管这种合意性受到全民利益目标的限制，但承认地方政府享有表达意愿和参与决策的权利，对于构建协商合作的所有权行使模式至关重要。当等级体制无法实现既定目标，其自身反而会成为实现目标的阻碍，发生“组织失灵”现象。中央政府应当在符合全民利益实现的目标限度内，接受地方政府在决策执行中所代表的地方利益，避免因忽视地方利益而导致地方政府消极履行契约义务，从而推动中央政府与地方政府由传统的“利益博弈关系”转变为契约机制下的“协商合作关系”。

当然，契约化构想的真正落实还需要其他条件的完备。首先，委托代理协议涉及全民利益，应当于法有据。必须在法律层面明确政府间签订委托代理协议的合法性，并出台专门的程序规定予以规范。其次，尽管政府间行政协议在行政实践中的运用越来越广泛，但政府间行政协议作为一种学理概念和实践现象缺少现行法依据，存在规范力度不足等问题。伴随着法治的不断完善，立法对实践的回应会更加完备，届时也能为委托代理协议的规范化提供法律支撑。此外，委托代理协议必须匹配完备的监督机制，才能确保其在适用过程中不偏离全民利益目标。此处仅将委托代理协议作为制度实现的一种可能性路径提出，主要目的在于为委托代理制度构建丰富决策选项，其能否适配当前和日后的管理实践还需要继续深入研究。

4

结语

全民所有自然资源资产所有权的行使必须以实现全民利益为宗旨。基于此，本文首先分析了现行法对全民主体地位的消解和全民所有价值的政策回归，指出应当在委托代理制度中区分全民、国家、政府等不同的利益主体，明确全民是自然资源资产的真正所有者。委托人与代理人之间的利益博弈会影响所有权行使效果，建立良好的委托代理关系，并匹配适当的实现形式是委托代理制度落实全民利益的基本逻辑。全民利益目标的设立能从根本上摆脱委托人与代理人目标利益不一致的困境，进一步为命令-服从型等级关系向协商共治的委托代理关系转化指明方向。协商共治理念不仅为委托代理关系引入了灵活的权利义务分配机制，也为委托代理纠纷提供了替代性解决方案。委托代理关系本质上是一种契约关系，契约形式的包容性特点使其能够满足自然资源资产国家所有权委托代理关系的复杂需求，委托代理协议是最契合协商性委托代理关系的实现形式。通过对契约程序和协议内容的规范，实现对委托代理关系的调整，能够降低行政成本、提高委托代理的效能，最终保障全民利益的实现。本文基于全民利益视角，聚焦于委托代理的制度建构，主要目的在于阐明中央政府和地方政府应当构建一种怎样的委托代理关系，并进一步提出具有可行性的实现方式。但自然资源资产国家所有权委托代理还涉及其他诸多方面的法律问题，如学理上探讨比较多的自然资源资产国家管理权与所有权之间的关系等，仍有待继续深入研究和剖析。

作者信息

张一帆（1995—），女，湖北省英山县人，中国地质大学（武汉）公共管理学院法律（法学）硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学、自然资源法学。

通讯作者：

宦吉娥（1980—），女，湖北省保康县人，中国地质大学（武汉）公共管理学院副教授，法学博士，研究方向：宪法学与行政法学、自然资源法学

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