中国煤炭杂志|曹旭升：矿业权出让收益制度研究

2022-06-02 08:52:55
来源：法言矿语
作者：曹旭升律师
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矿业权出让收益制度研究

论文概要

笔者是我国矿业界知名律师，是研究矿业权出让收益制度的资深专家。文章对矿业权出让收益制度的形成过程进行了简要介绍，对征收矿业权出让收益引起的一系列问题进行了深入分析，认为矿业权出让收益替代矿业权价款，相当于用不应重复享有的所有者权益替代国家基于投资应得的补偿，存在一刀切、市场价格倒挂等问题，影响了探矿者和采矿者的积极性。笔者指出，《矿业权出让收益征收管理暂行办法》作为部级行政规范性文件和暂行办法，即将实施5周年，现在应当对矿业权出让收益制度重新审视和评估；并建议调整矿业权出让收益制度，减轻矿业企业负担，保障国家矿产资源安全。

作者简介

曹旭升（1971），男，内蒙古通辽市扎鲁特旗人，现为北京市京师律师事务所矿产资源法律事务部主任、曹旭升矿业律师团队负责人，中国地质大学（北京）硕士研究生校外导师、自然资源法治研究中心研究员，北京律师协会环境与资源保护专业委员会副主任，中国矿业联合会法律专业委员会副主任，《问矿中国》、中国矿业法治高峰论坛、中国矿业律师30人论坛、矿业人大讲堂、矿业人万里行发起人，中国矿业仲裁和矿业服务一体化推动者，国家矿山安全监察局法律顾问。E-mail: caolaw@126.com

主要内容

首先，介绍了矿业权出让收益制度的形成过程。矿业权出让收益制度是矿产资源有偿使用制度改革的产物，从2014年11月的最初制度设计，至2017年7月1日正式征收矿业权出让收益，经历了一个制度不断演化和形成的过程。2016年12月30日下午，中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《矿产资源权益金制度改革方案》（以下简称《方案》）。2017年4月13日，国务院印发国发〔2017〕29号《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（下称29号文），全文照发了《方案》内容。2017年6月29日，财政部和原国土资源部根据29号文的规定，发布《关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》（财综〔2017〕35号）（下称35号文）。
其次，分析了征收矿业权出让收益引起的一系列问题。矿业权出让收益这一新的法律术语的出现，导致之前通用的法律、法规、规章、规范性文件与该法律术语匹配性差，而与之配套的规定并未出台，从而导致新旧制度无法衔接。同时，还存在溯及既往、一刀切，授权不甚合理，影响探矿者、采矿者积极性和我国矿业走出去等问题。35号文规定，补交矿业权出让收益最早可以溯及到2006年9月30日，这种溯及既往有违经济规律，会让中国矿业更加困难；根据现在的评估指南，应当扣除的成本不予扣除，导致开采之前的矿业权评估价高于进入开采阶段的矿业权市场价，从而导致矿业权出让一级市场与矿业权转让二级市场价格普遍倒挂，矿业权交易市场冷清。这些问题直接导致我国探矿积极性下降，探明储量无力转采，且取得不了采矿许可证就无法融资，还影响我国矿业走出去，因为我国矿业走出去的步伐并不稳健，这种矿业权出让收益制度正在被我国矿业走出去的目的地国家效仿。
第三，在分析研究以上问题基础上，笔者提出应当对矿业权出让收益制度重新审视评估和调整的具体建议。一是建议将税、费法定原则和具体的税、费项目写入正在修改的矿法之中，二是建议在《矿产资源法》修改时，用矿业权出让金替代矿业权出让收益。

矿业权出让收益制度研究

曹旭升^1，²

（1.中国地质大学（北京），北京市海淀区，100083；2.北京市京师律师事务所，北京市朝阳区，100025）

摘要

对矿业权出让收益制度的形成过程进行了简要介绍，对征收矿业权出让收益引起的一系列问题进行了深入分析，认为矿业权出让收益替代矿业权价款，相当于用不应重复享有的所有者权益替代国家基于投资应得的补偿，存在一刀切、市场价格倒挂等问题；指出《矿业权出让收益征收管理暂行办法》作为部级行政规范性文件和暂行办法，即将实施5周年，应当对矿业权出让收益制度重新审视和评估；并建议调整矿业权出让收益制度，减轻矿业企业负担，保障国家矿产安全。

关键词 矿业权出让收益资源补偿费出让收益探矿权人矿业安全

1 矿业权出让收益制度的形成过程

矿业权出让收益制度是矿产资源有偿使用制度改革的产物，从2014年11月的最初制度设计，至2017年7月1日正式征收矿业权出让收益，经历了一个制度不断演化和形成的过程。

1.1 国家层面相关政策铺垫

2014年11月，国家发改委将《关于加快推进生态文明建设的意见》上报国务院。2015年3月24日，中共中央政治局审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》，该意见第（二十二）条规定：“进一步深化矿产资源有偿使用制度改革，调整矿业权使用费征收标准。”

2015年9月11日，中共中央政治局审议通过了《生态文明体制改革总体方案》，首次提到矿产资源国家权益金制度。该方案第（二十九）条规定：“理清有偿取得、占用和开采中所有者、投资者、使用者的产权关系，研究建立矿产资源国家权益金制度。”

2016年3月17日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》发布，该纲要第十二章规定：“保护自然资源资产所有者权益，公平分享自然资源资产收益。”第四十三章规定：“建立矿产资源国家权益金制度，健全矿产资源税费制度。”

2016年11月29日，原国土资源部公布《全国矿产资源规划（2016-2020年）》，该规划第二章规定：“建立矿产资源国家权益金制度”，第三章规定：“建立矿产资源国家权益金制度，完善相关配套制度，保障国家所有者权益。”

1.2《矿产资源权益制度改革方案》发布及其主要内容

2016年12月30日下午，中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《矿产资源权益金制度改革方案》（以下简称《方案》）。

2017年4月13日，国务院印发国发〔2017〕29号《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（下称29号文），全文照发了《方案》内容。

《方案》第二条规定：一是在矿业权出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益。二是在矿业权占有环节，将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费。三是在矿产开采环节，组织实施资源税改革。四是在矿山环境治理恢复环节，将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金。

1.3 《矿业权出让收益征收管理暂行办法》的出台

2017年6月29日，财政部和原国土资源部根据29号文的规定，发布《关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》（财综〔2017〕35号）（下称35号文），对矿业权出让收益如何征收做出了8条限制性规定和29条具体规定。35号文第二条规定：“矿业权出让收益是国家基于自然资源所有权，将探矿权、采矿权（以下简称矿业权）出让给探矿权人、采矿权人（以下简称矿业权人）而依法收取的国有资源有偿使用收入。矿业权出让收益包括探矿权出让收益和采矿权出让收益。”根据该条规定，矿业权出让收益是国家基于对自然资源享有所有权，而依法收取的国有资源有偿使用收益。

1.4 35号文出台前后实际情况说明

矿业权出让收益制度的形成，具有特殊的历史背景。当时的环保风暴、审计风暴、反腐风暴、祁连山事件等，让众多矿政管理官员、地勘单位负责人、矿业企业高管纷纷落马，众多矿业权因生态红线、自然保护区、环保不达标等被关停退出，矿业一时成为了腐蚀干部队伍、破坏生态环境、官商勾结的腐败重灾区。

我国随着一轮轮资源整合，通过优胜劣汰和大浪淘沙，以及十八大以来的不断反腐，幸存的矿业人基本素质已经大幅提高，那些靠关系、凭运气、挣黑钱的矿业人已经逐渐被淘汰。绿色矿山、智慧矿山、双碳矿山正在不断更新迭代。现在仍坚守或准备进入矿业的矿业人，并非当初的投机者、行贿者、暴富者，而现在持有矿权的矿业权人，普遍无力在只投资、无回报、无收益的矿业开采前支付高额的矿业权出让收益。

矿业权出让收益于2017年7月1日在非油气矿种中开始征收后，我国非油气矿产资源勘查投资从2013年的460亿元^【1】下跌到2020年的161.61亿元^【2】，，下跌64.9%。矿业人普遍反对征收矿业权出让收益，尤其是探矿权人出资为国家找矿查明矿产资源家底，反过来却由探矿权人向国家缴纳探矿权出让收益，探矿权人勘查投入越多，缴纳的探矿权出让收益越多，矿业人认为这一征收行为违反了国际惯例，加重了矿业企业负担，直接影响了我国矿业的高质量发展，威胁到了我国的矿产资源安全。

1.5 小结

矿业权出让收益制度的形成，具有特殊的历史背景，当时正逢国际矿业低谷，又逢我国环保风暴、审计风暴、反腐风暴、祁连山事件等等。2017年7月1日开始征收矿业权出让收益之后，加重了矿业企业的税费负担，挫伤了矿业权人的探采积极性，多地探矿权流拍，新增探转采和采矿权增储大幅下跌，探矿投资和采矿投资双双下降，很多地勘单位生存难保，后续矿产资源储备无以维系，我国矿业的高质量发展受到挑战，我国的矿产资源安全受到威胁。及时调整政策、消除矿业权出让收益征收给我国矿业造成的影响，符合我国当前经济发展客观实际。

在俄乌战争、全球疫情、百年未有大变局的国际背景下，在我国国内经济大循环、西部大开发、统一大市场、六稳六保的国内经济现状下，尤其在2021年矿产品价格大幅波动和我国已经将矿产安全上升为国家安全的今天，矿业权出让收益制度退出历史舞台有利于激发探矿投资和采矿投资动力，为经济发展提供充实的矿产资源保障。

2 征收矿业权出让收益引起的问题

2.1法律上的问题

矿业权价款是基于国家出资查明矿产地而收取的投资补偿，而矿业权出让收益是基于国家对矿产资源享有所有权而征收的权益分成。35号文把基于国家出资探明矿产地而收取的补偿性矿业权价款，调整为国家为实现矿产资源权益而征收的矿业权出让收益。矿业权价款和矿业权出让收益这两项收费原理并不相同的收费相互替代，出现了法理上的冲突和前后政策无法衔接问题。

矿业权出让收益这一新的法律术语的出现，导致之前通用的法律、法规、规章、规范性文件与该法律术语并不匹配，而与之配套的规定并未出台，从而导致新旧制度无法衔接。导致按旧政策应当享有权利或待遇的矿业权人统一按35号文执行，造成新的不公平，让政府公信力下降。

现《矿产资源法》、国务院240至242号令作为35号文的上位法，虽正在修改，但并未废止，35号文作为下位法已经突破了上述上位法的规定。导致法律法规难以执行，而部门规范性文件却大行其道。若不进行政策调整，依法治国的治国理念将会受到冲击。

2.2 相关问题

（1）涉及以往问题。35号文规定，补交矿业权出让收益最早可以溯及到2006年9月30日。这种溯及既往不但打破了法律基本原则，而且违背了经济规律，让经历国际矿业低谷后元气大伤的中国矿业雪上加霜。法无明文规定不溯及既往的法律原则一旦打破，秋后算账带来的负面影响将给我国的法治进程蒙上阴影。

（2）一刀切问题。根据35号文的规定，现在新矿与老矿、探矿与采矿、常规与战略、国家出资与企业出资、探明与预测、富矿与贫矿、共生与伴生、深部与浅部、特殊与一般、高风险与低风险、采选难与采选易、大矿与小矿、价格波动大与波动小、利用率高与低、资源正变与负变、成本高与成本低等，全都一刀切，这是违背经济规律、不尊重事实的具体体现，造成了新的不公平，导致探矿积极性下跌、采矿积极性下降。

（3）市场价格倒挂问题。根据现在的评估指南，应当扣除的成本不予扣除，导致开采之前的矿业权评估价高于进入开采阶段的矿业权市场价，从而导致矿业权出让一级市场与矿业权转让二级市场价格普遍倒挂，矿业权交易市场冷清。现在开采年限超过30年的矿业权，必须按30年的评估结果计算平均矿业权出让收益后，再累计计算出全部开采年限的矿业权出让收益，致使一次性评估出上百年甚至上千年矿业权价值的笑话比比皆是。既不科学，又违反常识，更背离了审计制度。

（4）与经济规律不符问题。矿山的开发需要一个漫长的周期，绝大多数矿业权人被市场淘汰。“美国纽芒特矿业公司的一项内部研究表明，如果把每一个勘探矿权都视为一个项目，历经多年的勘探和可研，国际上最终建成矿山的比例大约只有千分之一^[3]。” 国际成熟矿业国家如加拿大、澳大利亚、美国、秘鲁、南非等国探矿权阶段不收取权益金，仅在生产环节征收权益金^[4]。而35号文规定不但探矿权阶段收取探矿权出让收益，而且采矿权出让收益要在取得采矿许可证之前收取，并且缴纳矿业权出让收益与取得矿业权许可证挂钩，这就导致我国探矿积极性下降，探明储量无力转采，且取得不了采矿许可证就无法融资，这显然与经济规律相悖。

（5）过度授权问题。35号文授权各省市自治区制定各自的基准价或基准率，这导致各地的征收标准、期限、首付金额、储量标准等各地不一，同一矿种的征收标准差距悬殊。如：黄金的基准价最低1.5元/克，最高21元/克，相差14倍。导致相同品位相同开采条件的矿业权在不同地域的生产成本悬殊巨大，人为制造了成本壁垒，不利于我国矿业的高质量发展。

（6）重复征收问题。35号文过分强调国家所有者权益而忽视矿业企业权益，无论是国家出资、企业出资还是混合出资探明矿产资源，35号文一律征收矿业权出让收益。将企业出资的风险勘查收益和矿业权人投资收益视为国家所有，属重复征收。原来的矿产资源补偿费本身具有权益金性质，矿产资源补偿费平移到资源税中之后，继续收取矿业权出让收益，是典型的重复征收。

（7）影响我国矿业走出去问题

我国矿业走出去的步伐并不稳健，我国的矿业权出让收益制度正在被我国矿业走出去目的地国效仿，我国矿业走出去会更加举步维艰。在我国矿产品总需求持续增加、矿产品进口总额不断攀升、美国已经与九个国家形成矿业联盟、俄乌战争、全球疫情等大背景下，我国若不改变矿业权出让收益制度，一旦我国对外依存度高的矿种断供或成倍涨价，我国实体经济将因原材料供不应求而大面积停产、倒闭。

2.3小结

矿业权出让收益的征收之所以法理不通，是因为没有厘清税、费、金、款的区别。税是国家基于强制力无偿征收的，费是国家基于提供服务收取的，金是国家基于所有权享有的，款是国家基于投资应得的。矿业权出让收益替代矿业权价款，相当于用不应重复享有的所有者权益替代国家基于投资应得的补偿，自然法理不通、引起多方不满。唯有承认所有者权益已经通过征收包含矿产资源补偿费在内的资源税而实现，才能看清矿业权出让收益制度应当废除的本质。

3 对矿业权出让收益征收的政策建议

35号文作为一个部级行政规范性文件、作为一个暂行办法，即将实施5周年。在矿法修改和矿政改革的今天，应当对矿业权出让收益制度重新审视和评估。

3.1 建议将税、费法定原则和具体的税、费项目写入正在修改的矿法之中

一项基本制度的形成，需要长期的摸索和实践。矿业权出让收益制度的建立，从2016年12月30日中央文件到2017年4月13日国务院29号文再到2017年6月29日的35号文，不足7个月的时间形成了一项重要的矿政管理制度，效率够高，但问题也够多。

前已述及，35号文的形成，具有特定的历史背景。35号文实施之后，已经陆续将那些靠关系、凭运气、挣黑钱的投机者逐渐淘汰，已经将那些热钱、黑钱、赃钱挤压出矿业市场，矿业行业经过优胜劣汰已经得到净化。从这一角度说，35号文的实施，有着积极的一面。

在新的历史背景下，在新的国际环境下，在国内外矿产资源供需发生巨大变化的现状之下，35号文已经完成了暂行使命。

“把权力关进制度的笼子里”。立法工作如何将权力关进制度的笼子里，应当引起反思。立法法就是立法权力的笼子，严格按着立法法的程序和权限制定法律，才符合我国依法治国的基本要求。35号文作为暂行办法，其出台属非常时期实施的暂行之策，现在35号文即将暂行五年，已经完成暂行使命。

税、费制度是国家的基本制度，《中华人民共和国立法法》第八条规定税收基本制度和基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度由法律规定，因此，与矿业有关的税、费制度应当写入正在修改的《中华人民共和国矿产资源法》之中。

将税、费法定原则和具体的税、费科目写入《中华人民共和国矿产资源法》之中，是“把权力关进制度的笼子里”的最好实践，是依法治国的具体体现，也是避免类似35号文一样的规范性文件任性出台的最好办法。

3.2 建议在《矿产资源法》修改时，用矿业权出让金替代矿业权出让收益

我国已经意识到矿产资源的重要性，认为矿产、能源、粮食是国家赖以生存的初级产品，已经将能源矿产安全上升为国家安全。而35号文的实施，导致我国探采积极性双双下降，我国矿业岌岌可危，我国急需的矿产品对外进口依存度和集中度持续增高，矿产安全正在逐渐失去基本保障，35号文应当立即废止。

矿业权出让收益的征收，让社会资本逃逸，让矿业走出去没有底气，让矿业权人进退两难，让众多矿业企业走向破产的边缘。