矿业律师曹旭升|修改矿法的前提是认识到矿业的重要性

2022年5月6日，全国人民代表大会官网发布《全国人大常委会2022年立法工作计划》，将《矿产资源法（修改）》列入初次审议的法律案之中。在我国2021年12月将矿产安全上升为国家安全的背景下，《矿产资源法》的修改备受关注，今日刊登中国地质大学（北京）自然资源战略发展研究院自然资源法治研究中心研究员、北京市京师律师事务所矿产资源法律事务部主任曹旭升的文章，希望引起各界对《矿产资源法》修改的更多关注和讨论。若有矿法建议请发给13911774811

1950年12月22日，《中华人民共和国矿业暂行条例》通过；1951年4月18日，《中华人民共和国矿业暂行条例细则》发布；1986年10月1日，《中华人民共和国矿产资源法》颁布实施；1996年8月29日，我国对《中华人民共和国矿产资源法》进行了修正；2009年8月27日，我国对《中华人民共和国矿产资源法》进行了程序性修改。

随着我国市场经济体制的不断完善和生态文明建设的深入推进以及依法治国的全面落实，现行《矿产资源法》已经不适应矿业发展，修改矿法成为当务之急。

2020年2月3日，自然资源部向国务院提交《<中华人民共和国矿产资源法（修订草案）>(送审稿)》，2020年2月20日，司法部向有关单位征求意见后，于2022年1月13日形成《<中华人民共和国矿产资源法（修订草案）>（修改稿）》，再次征求各方意见。

现在社会各界对矿法修改意见中的矿产资源保护优先、矿业收费、矿业压覆、矿业退出等方面意见众多，争议巨大，矿法修改阻力重重。主要原因是各界对我国矿业的重要性、产业定位、发展方向等认识不一。建议正确认识矿业的重要性，积极推进矿法的修改，保障我国矿产安全。

一、矿业对我国第一个百年奋斗目标的实现贡献巨大

1950年2月17日，毛主席题写“开发矿业”；1950年8月25日，李四光牵头成立地质工作计划指导委员会（1952年改建为地质部）。“地质工作搞不好，一马挡路，万马不能前行”，老一辈中央领导的清醒认识和正确决策，开辟了建国初期的矿业发展之路，支撑着我国工业从无到有再到“两弹一星”，改变了我国一穷二白的面貌。

1978年12月改革开放后，矿业为我国持续提供了95%的能源、80%的工业原材料、70%的农业生产资料。

1993年11月我国从计划经济向市场经济转型后，矿产品的稳定供应巩固了我国的经济基础。

2001年12月我国加入WTO后，矿产能源作为工业的粮食和血液，保障了我国经济的快速发展。

2021年7月1日建党百年，我国实现了第一个百年奋斗目标。这些巨大成绩的取得，离不开我国矿业做出的巨大贡献，这应当得到我国国家层面的肯定。

二、我国第二个百年奋斗目标的实现离不开矿业

我国第二个百年奋斗目标是到新中国成立百年时建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。也就是我国要实现从大国迈向强国的中国梦，这就要求工业、农业、服务业全面发展，政治、经济、军事、科技、文化、社会、生态齐头并进，物质文明和精神文明协调发展。而实现这一奋斗目标需要足够的矿产品供应作为支撑。

现在我国矿产品总产能、总消耗、总进口均位列全球第一，随着我国经济的持续发展，矿产品总需求仍有持续小幅上升的空间。我国城市化步伐的向前推进，全国统一大市场的构建，都需要矿产品的稳定供应。面对全球疫情、俄乌冲突、中美博弈、科技革命、军事竞争、百年未有大变局，都需要足够的矿产品保障我国经济的正常运转。因此，我国若想实现第二个百年奋斗目标，离不开矿业。

三、将矿业列入第一产业才能切实保障矿产安全

《国家统计局关于印发<三次产业划分规定>的通知》（国统字[2003]14号）规定，第一产业是指农、林、牧、渔业。第二产业是采矿业，制造业，电力、燃气及水的生产和供应业，建筑业。第三产业是指除第一、二产业以外的其他行业（包括地质勘查业）。也就是我国将探矿业列为第三产业，将采矿业列为第二产业，人为的将探矿业和采矿业分开管理。而联合国制定的产业分类《国际标准行业分类ISO-4.01版》中，将农业和矿业(包括探矿和采矿)均划归为第一产业。

我国列入第一产业的农、林、牧、渔业和矿业一样，都是依靠自然力形成的基础产业，都关乎我们的衣、食、住、行。现在世界各国普遍将矿业划归为第一产业，我国也应当参照国际惯例，将矿业列入第一产业。

将矿业列为第一产业，有利于我国矿业的高质量可持续发展。第一、探矿业和采矿业将不再分属两个产业，便于统一管理；第二、矿业作为工业粮食和血液，将会如农业一样得到普遍重视，不再谈矿色变；第三、矿业会倍受珍惜和保护，我国的矿产安全更能得到切实保障。

四、我国应当支持地勘行业查明矿产资源家底

矿产资源是自然资源资产的重要组成部分，是《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》关注的重点。矿产资源有没有、在哪里、有多少、什么样、价值多少都是未知数，需要通过地质勘查利用各种技术方法才能探明。而地质勘查是只投入、无收益、高风险的科学探索类公益活动，探到矿会让国家的矿产资源家底更殷实，矿产资源未被探明，相当于将肉埋在饭里，矿产资源家底就摸不清，就无法展现我国的资产实力，就无法宏观调控，就容易受制于矿业大国或国际矿业巨头，就无法对冲国际矿产品价格的异常波动。

1981年，美国第一口页岩气井压裂成功，大大提升了美国能源的自给率，从而引发全球范围内的页岩气革命。2012年，俄罗斯宣布在西伯利亚发现可供全球持续开采3000年的超级钻石矿，由此引发全球钻石价格的波动。这两大事件说明，查明矿产资源家底对一个国家的重要性。

现在，我国铌、锆、铂族等矿产资源对外依存度超过98%；钴、铀、镍、铁矿石等矿产资源对外依存度超过80%；铬、锂、石油、铜、锰、铝等矿产资源对外依存度在50%以上。预计2030年我国40种主要矿产资源中，保障程度非常严峻的有石油、铁、锰、铬、铜、镍、钴、金、铍、锆、铌、金刚石、锑、硼等14种。

全球疫情、美国战略矿产倡议、苏伊士横船事件、俄乌战争等警示我国，全球随时面临矿产品供需失衡、关键矿种随时会被卡脖子、对外进口之路难以保障、各种不确定因素随时会发生。这就要求我国必须加大公益找矿力度、带动社会资本、支持勘查行业查明矿产资源家底。唯有这样，才能将矿产资源的饭碗牢牢掌握在自己手里，才能对冲国家矿产品价格的异常波动，才能避免受制于矿业大国或国际矿业巨头。

五、矿业开发与环境保护可以和谐共生

我国的绿色矿山、智能矿山、双碳矿山、矿山公园建设，正在构建人与自然和谐共生的现代化矿业发展新模式。盲目开发、无序开采、粗放管理的矿业发展模式，经过一轮轮资源整合和优胜劣汰，正在成为历史。

云岗矿、东滩煤矿、凤城油田、普光气田、鞍钢集团、大冶铁矿、凡口铅锌矿、锡铁山铅锌矿、栖霞山铅锌矿、金徽矿业、平果铝土矿、紫金山金铜矿、焦家金矿、双江口萤石矿、瓮福磷矿、鼎鑫石灰石矿、新开元碎石、上海深坑酒店、首云国家矿山公园、唐山开滦煤矿国家矿山公园、黄石国家矿山公园、阜新海州露天矿国家矿山公园、自然资源部发布的《社会资本参与国土空间生态修复案例（第一批）》等等一系列真实案例表明，矿业开发过程中可以同时生态修复，生态修复后的矿山可以变成绿水青山，开发修复后的绿水青山可以变成金山银山，矿业开发与环境保护可以和谐共生。

正确认识矿业开发与自然和谐共生，才能在矿业开发过程中“生态优先”，而不是在矿业开发前让“生态优先”挡住矿业开发之路，才不会以“矿产资源保护”之名阻却矿业勘查和开采，才不会“矿业妖魔化”、“矿业污名化”、“谈矿色变”、“矿山关停一刀切”。

在我国已经将矿产安全上升为国家安全的今天，若想做好矿产资源保障和矿产资源保护工作，若想应对在国外花钱买不到矿的极端情况，必须允许矿业开发与自然和谐共生。

六、保障矿业走出去应当作为我国的长久大计

我国的矿产资源禀赋差，贫矿多、富矿少。

我国是全球最大的矿产资源消费国。2020年，我国有36种矿产消费量位居全球第一，2种矿产消费量位居全球第二；我国消费量占全球比例超过50%的矿产有22 种。

我国是全球最大的矿产资源生产国。2020年，我国有24 种矿产产量位居全球第一，2 种矿产产量位居全球第二；我国产量占全球比例超过50%的矿产有14种。

我国是全球最大的矿产品进口国。2020年，我国有3种矿产对外依存度超过98%；4种矿产对外依存度超过80%，6种矿产对外依存度超过50%。

预测到2035年，我国新能源矿产的需求都将保持快速增长态势，13 种矿产的需求还有增长空间。

我国的矿产资源不能自给自足，并且这种态势将长期持续下去，矿业走出去将是我国必须长期面对的现实问题。我国二十年来的矿业走出去实践告诉我们，矿业走出去并不以我国的意志为转移。我国矿业走出去举步维艰，尤其近两年矿业走出去过程中所遇到的全球疫情、战争、政变、政策调整、恐怖事件、反华、环保、汇率、航运、价格等问题，让我国的矿业走出去惊心动魄、如履薄冰，这给我国矿业走出去能否将矿拿回我国打上了一个大大的问号，同时也让那些坚持关掉国内矿山到国外去买矿的人，承认了钱不是万能的。

矿业走出去九死一生，矿业不走出去，我国矿业就不能自给自足，就会被卡脖子，就会受制于矿业大国和国际矿业巨头。因此，保障我国矿业走出去，应当作为我国的长久大计。

七、修改矿法应当具有全球视野、战略思维、政治前瞻、发展胸襟

我国《矿产资源法》自1996年修改后，至今长达26年没有实质性修改，矿业实践、法规政策、司法解释、部门规章和规范性文件的诸多重大调整，已经突破了《矿产资源法》的规定。《矿产资源法》已经不能适应矿业的新形势、新情况、新发展。现在矿法正在修改，同意修改的呼声众多，但关于如何修改的相对意见更多。

我国矿业不能自给自足是现实问题，矿业走出去并不顺利是现实问题，国际矿产品定价权掌握在矿业大国和国际矿业巨头手中也是现实问题，我国矿业开发受到各种质疑和各种限制更是现实问题。

建议本次矿法修改，应当正确认识矿业的重要性、还原矿业的第一产业地位、支持地勘行业查明矿产资源家底、承认矿业开发可以与自然和谐共生、保障我国矿业走出去。应当站位高远，用全球视野审视我国矿业现状，用战略思维布局我国矿业发展，用政治前瞻绘制我国矿业宏图，用发展胸襟保障我国矿业的高质量可持续发展。这样才能加快推进《中华人民共和国矿产资源法》的修改进度，才能把矿法修好，才能切实保障我国的矿产资源安全。

文章来源于公众号：法言矿语，作者：曹旭升律师