京师矿业研究|段建州谈生态敏感区探矿权不被延续后如何维权

2021-09-13 14:26:48
来源：公众号：京师矿业
作者：cxsfyky
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段建洲，北京市京师律师事务所京师矿业团队成员。中国地质大学（北京）地质学学士、工商管理硕士。先后在中国冶金地质总局、中国钢研科技集团等大型国企从事矿产资源勘查、投资管理及法务工作。专注于矿产能源领域的全过程实务研究和法律服务，熟悉《公司法》、《证券法》、《矿产资源法》等法律法规，擅于发掘企业的核心价值、通过资源优化整合和配置等综合方案解决矿业企业的实际困难。

最近京师矿业接触到一些因为探矿权位于草原、国家重点林区、自然保护区等生态环境敏感区而导致探矿权不被延续或者探矿工作完成后不能实现探转采的纠纷。

矿产资源开发利用必然具有环境负外部性，环境保护法、自然保护区条例等法律法规明确规定，重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护；自然保护区、风景名胜区等区域内禁止进行勘查开采活动。近些年来随着经济的发展，人民环境保护意识的提高，国家加大了对环境的保护力度，先后修改了和出台了一批法律法规和政策性文件对进一步限制在生态环境敏感区进行探矿、采矿的行为，由于部分探矿权取得时间较早，在取得探矿权时符合当时的环保政策，但是随着国家政策的调整，导致延续探矿权或者办理采矿证不符合国家对生态保护的要求，故在全国范围内有相当一批探矿权，前期投入了大量的人力、物力进行探矿后不能进行探矿权延续或者办理探转采的案件。

探矿权人的救济途径是什么？是提起行政诉讼还是民事诉讼？能否解除矿业权出让合同并获得补偿或者赔偿？获得补偿或赔偿的范围及标准是什么？是矿业权人最关心的问题。

一、探矿权人的救济途径是提起民事诉讼还是行政诉讼？

首先应该明确的是探矿权许可的基础是国土资源管理部门与探矿权人之间签订的《探矿权出让合同》，该合同是矿业权人维权基础文件，对于该合同性质的认定是矿业权人选择救济路径的前提，而对于矿业权出让合同究竟是民事合同还是行政合同，业界有不同的说法，一说是行政合同，这种说法认为，地质矿产主管部门代表国家行使权力，与矿业权人达成合同，许可矿业权人在登记范围内进行勘查、开采矿产资源，本质上是行政行为；二说是民事合同，这种说法认为，地质矿产主管部门以代表人的身份参加民事合同，矿业权出让合同是双方基于公平、平等、自愿的原则签订的民事合同；三说是双重性质的合同，地质矿产主管部门作为矿业权出让合同的出让方与受让方是平等的民事主体，此乃民事合同属性，其次，地质矿产主管部门又对受让方的勘查、开采行为实施许可、监管的行为，是行政法律关系，故认为兼具民事、行政双重性质。

专家学者倾向于民事性质说，而矿产资源主管机构倾向于行政性质说，在司法实践中，关于出让合同性质的争议也较大，如四川英祥矿业（集团）股份有限公司诉四川省国土资源厅一案中，2017年英祥矿业将原四川省国土资源厅诉至四川省高级人民法院请求解除《探矿权出让合同》并赔偿损失，四川省高院认为探矿权出让合同是行政合同，不属于民事诉讼的受案范围，裁定不予受理；英祥矿业不服向最高人民法院提起上诉，2018年4月最高院经审理后认为矿业权出让合同不属于行政诉讼法第十二条规定的行政协议，矿业权出让合同是国家以矿产资源所有人的民事主体身份与受让人订立的民事合同，合同履行过程中的相关纠纷亦应当通过民事诉讼解决，裁定指令四川省高级人民法院立案受理；同年四川省高院受理此案，审理后于2019年12月作出判决，认为英祥矿业公司对于因探矿权或者采矿权行政许可行为产生的争议，应当依法通过行政程序或者行政诉讼程序解决，不应通过民事诉讼途径解决，并驳回原告英祥矿业的诉讼请求；2020年英祥矿业不服一审判决，再次向最高院提起上诉，2021年2月最高院经审理认为四川省高院认定本案属于探矿权行政许可行为产生的行政争议，不应通过民事诉讼途径解决不当，予以纠正，并发回四川省高级人民法院重审。这个案件从2017年至今，持续5年时间，经过4个诉讼程序，至今仍然没有结果，四川省高院与最高人民法院之间焦点是矿业权出让合同的性质问题，四川省高院认为应该按照行政诉讼的程序解决，而最高人民法院认为应该按照民事诉讼的程序审理。鉴于社会各界对矿业权出让合同性质的争议较大，2017年最高院制定的《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》未对矿业权出让合同的性质进行明确界定，2020年1月1日起施行的最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定了人民法院受理行政协议纠纷的范围，其中第三项为矿业权等国有自然资源使用权出让协议，由该司法解释可以看出最高人民法院对矿业权出让合同的行政性质说持肯定的态度。

故从实际操作来看，若矿业权人就探矿权不能延续或者不能办理探转采用诉讼的方式进行维权，选择行政诉讼人民法院必然要受理，若选择民事诉讼可能面临被驳回起诉的风险。

二、探矿权人能否主张解除矿业权出让合同，并获得赔偿？

作者查阅了某些地方的探矿权出让合同，合同期限约定为3年，与《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定的勘查许可证有效期最长为3年一致，对于合同的终止条款，某些地方规定出让期届满，合同终止，某些地方规定勘查许可证到期,矿业权人不再申请延续探矿权,或者延续探矿权申请因不符合法律、法规、规章的规定未获批准的合同终止。某些法律工作者认为，在出让合同规定的期限到期或者延续不被批准的时刻起原出让合同已经履行完毕，既然合同已经履行完毕，合同目的已经达到，矿业权人主张解除出让合同的法律基础不复存在，矿业权人当然无权解除已经履行完毕的合同，探矿权延续及采矿许可证是新的行政许可，矿业权人需要从行政许可的角度去维权。

作者认为，首先，在市场经济条件下，商业勘查为一项高风险的活动，一个商业地勘项目从草根勘探能走到矿山开发阶段的几率不到百分之一，矿业权人不但在取得探矿权时需要向国家缴纳矿业权出让收益，而且需要投入大量的人力、物力进行探矿活动，探矿权人的终极目标是实现探转采，通过采矿活动收回前期的巨额投入，因此，作者认为商业性探矿权合同的目的是实现探转采，在探矿权人没有取得采矿权之前，除非探矿权人严重违约、有过错被吊销探矿许可证或者出于商业风险的考虑，探矿权人自动放弃探矿权，否则出让合同始终对出让双方有约束力，合同双方均有权按照合同约定及民法合同相关法律法规解除合同。其次，若认为合同约定的期限届满，合同终止，则探矿权延续的基础不在，是否意味着在做探矿权延续时还需要进行一次招拍挂？探矿权人是否还需要缴纳一次矿业权出让收益？明显与常理不符。

故，如果在探矿权出让时，探矿权所在区域位置符合当时的环境保护的政策，后来由于国家政策的调整或者环境保护红线的调整导致探矿权不能延续或者不能实现探转采，若出让合同有相关约定按约定，若无约定探矿权人有权按照《民法典》五百六十三条的规定主张解除合同，并要求赔偿损失。

如果由于出让人的疏忽或者过失，在探矿权出让时，探矿权所在区域位置位于生态环境敏感红线内，则按照《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条的规定“当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查开采矿产资源，违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的，人民法院应依法认定合同无效。”探矿权人可按照《民法典》第一百五十三条主张合同无效并要求赔偿损失。

三、合同无效或者被解除时，探矿权人获得补偿或者赔偿的范围与标准是什么？

探矿权人主张的赔偿范围大致可以分为三部分，一是探矿权人在取得矿业权时缴纳的矿业权价款或者矿业权出让收益，二是探矿权人在取得、维护探矿权时支出的合理费用及勘查投入，三是探矿权人获取的资源量可预期收益。

第一部分矿业权人已经缴纳的价款或者矿业出让收益。矿业权价款本质是对国家出资勘查的补偿，矿业权出让收益本质上国家对矿产资源所有权的地租，在探矿权人无过错且出让合同被解除或者无效的情形下，无法实现探转采的合同目的，探矿权人没有动用国家的矿产资源也没有因为国家出资勘查的行为收益，因此，这部分款项需要足额退还给矿业权人。

第二部分探矿权人在取得、维护探矿权时支出的合理费用及勘查投入。若因为出让人的原因探矿权出让合同被判定为无效，在探矿权人无过错的情形下，出让人至少应该承担缔约过失责任，应该赔偿矿业权人这部分的全部损失；若探矿权出让时符合国家相关法律法规，后来由于政策或者生态保护红线的调整导致矿业权不能延续的，部分法律工作者将国家政策的调整与生态红线的调整归结为《民法典》第三百六十三条中第一款不可抗力，则按照《民法典》第一百八十条的规定“因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任”，则矿业权人的这部分损失很难主张，但是能否将此种类型归为不可抗力值得商榷。若将矿产资源主管部门、生态环境主管部门均理解为代表国家行使公权力的机关，国家即是探矿权出让方，也是调整政策及生态红线的主责方，则可适用《民法典》第三百六十三条合同法定解除第三款的规定“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”，国家作为矿业权出让方和政策调整的主责方应该赔偿矿业权人这部分的损失。在现实中，由于勘查阶段的矿山企业管理较为粗放，在维权过程中，往往拿不出证据来支持自己的主张，导致获得的这部分补偿大大缩水。

第三部分探矿权人获取资源量的可预期收益。获取可供开采的矿产资源是勘查工作的目的，尤其当探矿工作完成，需要办理探转采时，一旦矿业权人取得采矿证，通过采矿活动不但能弥补前期探矿工作的投入，还能获得资本溢价，取得超额利润，这部门收益是未来的，是可预期的，该部分的损失能否获得赔偿至今无统一的意见。根据《民法典》第五百八十四条对于损害赔偿范围的规定“损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益；但是，不得超过违约一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失”，由此可见，可预期收益应该是包含在赔偿范围之内的，但是在现实的实践中，资源量是通过地质工程估算而来的，有一定的不确定性，且矿产品价格有很强的周期性，尤其金属矿产更具暴涨暴跌的特性，对于其价值的评估一直是业界的难题，对于探矿权人的可预期收益更是无法准确进行评估，也就是应该赔多少无法准确估算。

作者认为在矿业权人不存在过错导致矿业权被吊销的情况下，因为生态环境保护等公共利益的需要而使矿业权人牺牲了个体利益，应该得到社会的补偿，应对其相关利益进行必要限度的保护，适度平衡公共利益与个体利益。无论矿业权人通过民事程序还是行政程序进行维权法院均应该受理，矿业权人可根据出让人是否存在过错选择主张请求解除合同或者请求判定合同无效，对于损失的配车补偿问题作者认为对于本文提到的第一部分与第二部分损失国家应该足额予以补偿，第三部分可预期收益，至少应该按照重置成本法进行评估，将探矿权的评估价值与第二部分进行比较，若低于第二部分的补偿标准则不再进行赔偿，若高于第二部分的补偿标准，则赔偿两者之间差价的部分。

同时，在此特别提醒探矿权人，在探矿活动中应该严格遵守国家对生态环境保护和矿产资源管理监督的法律法规和政策性文件，若因为严重违法导致矿业权被吊销，则获得补偿的难度很大，同时还需要认真贯彻执行国家财务管理法律法规，严格执行公司的财务管理制度，防止在维权过程中拿不出相应的证据材料。