中国国土资源经济：采矿权出让性质与退出处置探析

2020-04-27 10:19:03
来源：中国国土资源经济
作者：石晨谊
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导读

国家提出要依法依规解决自然保护区内采矿权合理退出问题。这涉及对采矿权出让性质的认定。文章从现行法律规定和法理出发，认为采矿许可是允许采矿权申请人从事矿产资源开发利用活动的行政许可，同时赋予申请人采矿权。采矿权具有民事财产权利性质，但并非矿产资源所有权，而是取得开采出来的矿产品所有权的权利，并提出了采矿权退出的分类处置对策建议。

本文引用信息

石晨谊，采矿权出让性质与退出处置探析[J].中国国土资源经济,2020，33（1）:56-61.

2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（以下简称《意见》），全面启动全国生态保护的红线划定与制度建设。《意见》提出，2020年年底前全国生态保护红线划定要全面完成。2019年4月，中办、国办印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出依法依规解决自然保护地内的探矿权、采矿权等合理退出问题。据不完全统计，目前国家及省级以上自然保护区内的采矿权数目有上千宗，对于未到期的采矿权，提前关闭应予合理经济补偿。对于采矿权到期后自然资源主管部门是否准予延续，涉及对采矿权出让性质的认定、采矿权人利益保护及国家赔偿等问题。本文试从现行法律法规及矿业权价值角度，分析采矿权出让的性质及到期后的法律效果，提出分类处置对策建议。

1、采矿权出让不是矿产资源所有权的让渡

1.1 矿产资源所有权专属于国家所有

矿产资源是经济社会发展的重要物质基础。国家要促进矿产资源的保护和合理开发利用。矿产资源是指在地质作用下形成的，赋存于地壳内部或者地表，在特定的技术条件下能够被探明和开发利用的自然资源。《宪法》和《矿产资源法》均规定矿产资源属于国家所有，也就是全民所有，由国务院代表国家行使所有权，依法取得的探矿权、采矿权，受法律保护。法律规定森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源可以属于集体所有，只有水资源、矿产资源作为专属于国家所有的自然资源，属于国家所有。

1.2 矿产资源所有权无需登记公示

按照《物权法》规定，不动产物权以登记生效为原则，以非登记生效为例外。非以登记为物权生效要件的情形是由法律规定的。全国人大常委会法工委所编的《中华人民共和国物权法释义》明确指出，《宪法》等法律对属于国家所有的自然资源类型和权利归属有明确的规定，这比记载于不动产登记簿的权利具有更强的公示力，因此无需再通过不动产登记来达到使物权生效的法律效果。因此《物权法》规定依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。不动产登记的主要作用和意义是物权公示，维护交易安全，避免其他第三人错误侵入物权人的支配范围。而矿产资源无需进行不动产登记来公示物权的归属，矿业权受到严格的行政管制，具有强烈的公权色彩，没有经过行政许可授予采矿权，任何人都不得进行矿产资源开采行为，矿产资源无需通过类似不动产登记来公示物权归属。

1.3 矿产资源储量具有不确定性

矿产资源赋存于一定的国土空间，是土地的构成部分，但《宪法》《物权法》《矿产资源法》等将其从土地中分离，成为国家所有的物，成为《物权法》上的独立物。但由于其大多埋藏在地下，一般与其他周围土地或环境结合在一起，难以直观认知和测量计算，导致矿产资源具有隐蔽性和不确定性。目前矿业权主要依托资源储量来评估价值。所谓资源储量，是指经过矿产资源勘查和可行性评价等所获得的矿产资源蕴藏量的总称。矿产储量因揭示程度不同有不同类别，差别很大。根据1999年编制出台的《固体矿产资源/储量分类》，储量按照地质可靠程度和经济可开发性进行分级分类，在预查、普查、详查和勘探四个勘探阶段，分别可以按照地质可靠程度对应预测的、推断的、控制的和探明的四个级别的储量进行不同精确程度的估计。对矿产资源储量的计算是根据地质学家对构造、矿床等地质结构理论知识和实践经验的总结，通过推测矿体走向等产状，辅以物探、化探等设备仪器，采用槽探、钻探、硐探等物理勘探手段，对取得的岩心等标本进行测试分析后推断为探明的储量。目前登记到国家储量表的矿产资源一般是国家出资勘探达到331以上精度、探明的经概略（可行性）研究的内蕴经济的资源量，矿床的地质特征、赋存规律（矿体的形态、产状、规模、矿石质量、品位及开采技术条件）、矿体连续性依照勘探精度要求已经确定，可靠程度较高，可以优先作为自然资源统一登记的范围。在考虑地质可靠程度的同时，也要考虑到经济可行性。有的矿山如福建紫金山金铜矿，金铜矿产的品位在工业临界品位以下，即开采是不经济的、不认为是有价值的矿床，达不到上储量表的要求。但随着技术进步、矿产品价格提高、生产成本降低，开采经济性明显提高，现已成为全国最大的单体金铜矿山。

因此与房屋、土地等常见不动产登记不同，探明储量的矿产资源无需进行权属登记，自然资源登记簿登记的坐落、空间范围、面积、类型以及数量、质量等自然状况与当前储量登记的要素如何对接，当前储量登记中的要素因子是否都作为不动产的登记内容，是否还需要增加新的登记要素，需要进一步研究。

1.4 矿产资源所有权不能让渡

有观点认为，采矿权兼有民事财产权和行政许可的性质，采矿许可证不仅是自然资源主管部门依据《矿产资源法》等相关法律法规规定，赋予权利人按照开发利用方案等要求开发利用划定矿区矿产资源的行政许可，也是采矿权人享有矿区设计储量的矿产资源所有权的凭证。采矿权人缴纳出让收益后即取得矿区内探明储量的矿产资源所有权。矿业权不是“矿产资源资产使用权”，出让采矿权，意味着所有权的让渡，因为随着时间推移，依附于采矿权的矿产资源储量在逐渐耗竭。

这个观点混淆了矿产资源所有权和采矿权的概念，同时违反了当前矿产资源有关法律法规的规定。按照《矿产资源法》的设计，矿产资源所有权与矿业权为各自独立的并存的权利，并非包含关系。《矿产资源法》规定，民事主体可以依法取得采矿权，进行开发和经营矿藏。按照《民法通则》《物权法》规定，不得以买卖、出租、抵押等形式非法转让国家所有的矿藏。任何单位和个人不能取得法律规定专属于国家所有的不动产和动产所有权。矿产资源所有权如同土地所有权，是无法转让的。民事主体取得的采矿权并非国家的矿产资源所有权，而是矿产资源国家所有权上派生的用益物权。认为矿产资源出让是将国家矿产资源所有权让渡给采矿权人，采矿权人取得的是矿区范围内的矿产资源所有权，矿产资源属于国家专有的属性，也不符合当前国家的法律规定。

从机构职权上看，国务院代表国家行使矿产资源的所有权，并授权国务院地质矿产主管部门统一管理全国的矿产资源分配。国务院及各省、自治区、直辖市地质矿产主管部门行使的是矿产资源勘查、开采的监督管理职权，并未得到国务院授权行使矿产资源的所有权，不得认为矿产资源出让是矿产资源所有权的让渡。目前采矿许可证由国家、省、市、县四级自然资源主管部门颁发，职能在矿权管理处（科）室，自然资源主管部门不能也无权代表国务院行使转让矿产资源所有权的权利。违反规定进入他人矿区范围采矿的行为，《矿产资源法》规定对采出的矿产品予以没收，显然认为矿产资源所有权属于国家，没有认可采矿权人享有划定矿区范围的矿产资源所有权的观点。

2、采矿权是具有行政许可特性的物权

2.1 采矿许可是特许开展采矿活动的行政许可

目前我国对矿产资源开采实行采矿许可证制度，只有取得采矿许可证的公民、法人或其他组织才能进行矿产资源开发利用。采矿许可是典型的行政许可。所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查同意后准予其从事特定活动的行为。依据《行政许可法》有关规定，需要赋予特定权利的事项，包括配置公共资源、开发利用有限自然资源以及对直接关系公共利益的特定行业采取市场准入等，可以设定行政许可。矿产资源开发利用并非完全自发的市场行为，国家不仅要考虑收取采矿权出让收益、占用费等，由于涉及有限自然资源的合理开发利用和保护，国家还要从保护和合理利用资源的角度管制矿产资源的开采顺序、开采方法和选矿工艺等开采活动，从环境保护的角度考虑矿山生态环境恢复治理、复垦等社会综合效益。矿产资源的开发具有很强的外部性，既要考虑矿产资源对经济社会发展的支撑保障作用，又要综合考虑矿产资源的合理开发利用及其对生态环境的影响。矿产资源开发中的“三率”即开采回采率、选矿回收率和综合利用率，是评价矿山企业开发利用矿产资源效果的主要指标，对企业的管理水平和技术能力都有很高的要求，需要加强监督管理，以防止出现“大矿小开”“采富弃贫”等符合采矿人经济利益，却影响国家能源资源安全、矿产资源综合利用要求的行为。矿山建设还要符合安全生产的要求，我国矿山企业的百万吨死亡率、千人死亡率等事故统计指标均高于西方发达国家。绿色矿山建设更是从系统工程的角度对矿产资源开采提出了更高的要求，着力于将矿山资源开发利用过程中必然产生的矿区及周边生态环境扰动，如矿山地质灾害、污染、生态破坏失衡等，予以最大限度的恢复治理。国家环保督察组在不少地方都提到矿山生态环境的恢复治理是矿政管理的薄弱环节，不能够偏重于产权属性就忽视了行政许可属性，忽视了对矿产资源开发利用的行政监管。

《德国民法典》制定之初实行采矿自由原则，将土地的所有权规定为地上地下无限制的空间，矿产资源属于所附属的土地所有权人，可任意开采。20世纪以来，由于认识到矿产资源的特殊性和重要性，1980年3月，德国制定了统一的《矿产资源法》，放弃了采矿自由原则，建立了矿产资源的国家主权制度，对部分矿产实行国家所有制，采矿需要得到政府批准。1986年我国公布的《民法通则》第一次将采矿权纳入法律规定，建立采矿登记许可制度。《矿产资源法实施细则》则第一次明确了采矿权的定义，确定了其权利内涵和申请登记的行政许可性。《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》认为，矿业权本身是财产权、用益物权，同时亦具有行政许可特性，兼具公权和私权双重属性，受公法和私法共同规范。矿业权人在行使权利的过程中负有安全生产、水土保持、土地复垦、环境保护等公法上的义务。采矿权出让合同以行政许可为基础，兼具民事合同的基本属性。《行政许可法》要求依法取得的行政许可转让时必须满足法律、法规规定的法定条件和程序，主要是考虑到行政许可往往事关社会公共利益、国家战略利益,对被许可人的资格等条件有所要求，故在取得、转让、行使等诸多方面被课以种种公法上的义务。《矿产资源法》明确要求采矿权的转让必须经过依法批准，可见采矿权的行政许可特征十分明显。

2.2 采矿权是具有期限的用益物权

按照规定，开采矿产资源必须依法申请登记领取采矿许可证，取得采矿权。矿产资源所有权系矿业权之母, 采矿权是矿产资源国家所有权上派生的，在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。《物权法》将采矿权放在用益物权章节中，主要是考虑其权能与用益物权一致，也需要办理登记并进行公示。采矿权人是指取得采矿许可证的单位或个人。可以看出，采矿许可证除了作为允许采矿权申请人从事矿产资源开发利用活动的权利凭证外，也是申请人享有采矿权的凭证。采矿权具有民事财产权利性质，有观点认为为保护采矿权人利益，应将目前的“一证两权”改造为“两证两权”，即用益物权产权证和行政许可证，分别对应两种权利。笔者认为缺乏采矿许可的用益物权产权证（采矿权）的权能是残缺不完整的，允许这样的权利在市场上流通对保护市场交易安全和第三人的利益不利，还会造成新的社会不稳定因素和法律难题。至于对采矿权人的保护，应从承认采矿权包含对开采出来矿产品所有权的财产属性、严格限制采矿许可证注销吊销情形及完善评估、补偿办法和救济渠道来考虑。

矿产资源和矿产品是两个不同的客体。所谓矿产品是矿产资源经过开采或者采选后,脱离自然赋存状态的产品，包括直接开采出来的矿产资源,以及以矿产资源为主要原材料生产加工的产品。矿产资源在未脱离自然状态、被开发利用前，与周围地质环境结合在一起，具有隐蔽性，虽然在法律上作为独立的物从土地分离出来，但其物的特性未具体特定，需要经过勘探、开采乃至选矿、加工等技术手段分离出来方可成为可利用的矿产品。申请人取得采矿权后，通过合理的开发利用活动取得对开采出来的矿产品的所有权。采矿权是具有公权性质的私权，采矿权人既享有按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动、在矿区范围内建设采矿所需的生产和生活设施等行为权利，又享有取得开采出来的矿产品所有权的权利。该权利是一种物权期待权。采矿权人不能笼统取得矿区储量范围内的矿产资源所有权，否则擅自进入他人矿区盗采矿产资源应认定为盗窃行为，盗采出来的矿产品也应返还给采矿权人。目前司法和行政管理实务中并无如此做法，有力证明了采矿权并非所有权的观点。

3、自然资源主管部门应分类处置采矿权延续审批

有观点认为，采矿权本不应有期限，只要有剩余储量，提交材料符合要求，采矿权到期自然资源主管部门必须予以延续，没有行政裁量权。笔者认为，既应基于采矿权的物权性质而尊重和保护采矿权人的合法权利，又要结合维护国家公共利益要求，依法行使行政许可权和必要的自由裁量权，分类处理到期采矿权的延续审批。《矿产资源开采登记管理办法》规定，采矿权人在采矿许可证有效期内或者有效期届满，停办、关闭矿山的，不申请注销采矿许可证的，原发证机关可吊销采矿许可证。原福建省国土资源厅《关于加强矿业权管理工作的通知》（闽国土资文〔2009〕248号）则规定，采矿许可证有效期满的采矿权，符合国家有关规定和《福建省采矿权延续审批条件》的，方可申请办理延续开采手续。都要求采矿权到期必须申请延续审批，没有采矿权自动延续的规定。

原国土资源部对采矿权许可证的有效期设定考虑到采矿权人对出让矿山的开发利用，一般根据批准的开发利用方案确定的最高开采量确定采矿权年限，但由于环保、安全、基建等各方面的原因，采矿权人往往无法在规定的采矿权年限范围内开采乃至采完出让矿区的矿产资源储量，一般会有剩余储量。这不利于保护采矿权人的利益，建议参考《城市房地产管理》的规定，对办理采矿开发必须的前期工作造成的时间迟延，经审核准予自动延续。因为矿区的剩余储量如果不交由原采矿权人继续开采，由于成本等因素难以由其他采矿权人开采利用，容易造成矿产资源的浪费。从资源充分利用的角度而言，允许还有剩余储量的采矿权延续具有合理性。但国家在矿产资源开发利用方面不是仅有充分利用资源的价值考量，除了资源本身以外，国家还要综合考虑生态环境与安全等多方面因素，决定是否批准延续登记。在目前中央提出“要金山银山，更要绿水青山”的新形势下，相较而言，生态环境保护的价值和重要性更为凸显，环境保护的要求更为严格。

国务院及各部委有关文件均要求，对保护区内已设矿业权要分类处置，稳妥有序退出。在目前尚无具体指导性意见的情况下，笔者认为应当统筹考虑，提出合理的分类处置办法：

(1)对于到期的采矿权，无论是否具有剩余储量，自然资源主管部门都无法定义务予以延续。在考虑是否延续采矿权时，不但要考虑剩余储量，也要考虑是否符合当地的生态环境保护等要求。对于被列入生态环境保护区等禁止开发矿产资源区域的采矿权，到期后自然资源主管部门可以不予延续。如果出让合同有约定应予以延续，采矿权人已有到期必然延续的预期，考虑到维护政府信用，保护采矿权人权益和投资矿业的积极性，可根据评估结果对采矿权及矿山生产设备等进行合理补偿。

(2)对于采矿权人有采取破坏性的开采方法开采矿产资源等违法行为的，登记管理机关可责令限期办理采矿许可证注销登记手续，逾期不改正的，由原发证机关公告后注销采矿许可证。采矿许可证到期的，不予延续。

(3)对于采矿权与自然保护区存在少部分重叠的，可通过调整缩小开采范围使采矿权主动退出保护区。

(4)对于不在自然保护区核心区、缓冲区内，符合环评要求、符合主体功能区划和产业政策，尚有剩余储量的采矿权，可予以延续。但要严格要求采矿权人进行绿色矿山建设，履行矿山生态环境治理义务。采矿权延续申请批准后，其有效期应始于原采矿许可证有效期截止之日。延续后的采矿权期限不得超过国家规定的最长有效期限。