矿产资源法修改意见之一：压覆矿产资源

导读：日前，自然资源部公布了《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）（征求意见稿）》，向社会各界公开征求意见。云南矿业律师团队作为矿业法律服务领域的专业律师，将结合自身处理与矿业权相关的各类法律问题的丰富实践经验，对矿产资源法的修改提出意见和建议。
  自本文起，“云南矿业律师团队”公众号将不定期推出本团队针对矿产资源法（修订草案）修改意见的文章，敬请有兴趣的读者关注。
  本期内容是对压覆矿产资源规定的解读和修改意见。

中华人民共和国矿产资源法（修订草案）
第十四条【压覆矿产资源】① 重大工程建设项目论证时，应当向所在地的省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门查询矿产资源分布和矿业权设置情况。②重要矿产资源矿床原则上不得压覆；确需压覆的，应当报国务院自然资源主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门批准。③压覆已设置矿业权范围内的矿产资源，对行使矿业权造成直接影响的，建设单位应当与矿业权人协商，并给予合理补偿；协商不成的，由有关省、自治区、直辖市人民政府处理。建设单位或者矿业权人对处理决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
 
云南矿业律师团队对草案内容的分解解读：
① 重大工程建设项目论证时，应当向所在地的省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门查询矿产资源分布和矿业权设置情况。
解读：此规定不够严谨，需要查询矿产资源分布和矿业权设置情况不应当仅限于“重大”工程建设项目，而应该是所有的工程建设项目都应该进行此项查询。凡是工程建设项目压覆重要矿产资源矿床的，都应当按照此条的规定办理压覆手续，而不仅限于“重大”工程建设项目。
②重要矿产资源矿床原则上不得压覆；确需压覆的，应当报国务院自然资源主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门批准。
解读：此段内容基本没有问题，但在实施后“应当报国务院自然资源主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门批准”的压覆，有关部门是否还能再行把审批压覆的权限下放，可能就需要后续出台的政策加以明确和规制了。
③压覆已设置矿业权范围内的矿产资源，对行使矿业权造成直接影响的，建设单位应当与矿业权人协商，并给予合理补偿；协商不成的，由有关省、自治区、直辖市人民政府处理。建设单位或者矿业权人对处理决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
解读：此段规定的问题较多，主要在以下方面：
1、只有与已设置矿业权重叠，且对其开发利用矿产资源造成影响的，才构成压覆矿产资源。因此，“压覆已设置矿业权范围内的矿产资源，对行使矿业权造成直接影响的”表述重复，不够精炼；
2、压覆已设矿业权范围内的部分矿产资源，但导致矿业权剩余资源不再具有经济开采价值，或导致矿业权按照有关政策不能再存续的，应当按照整体压覆对待。因此，建议规定压覆补偿应当根据压覆影响的程度确定。
3、“合理补偿”仍然是一个不明确的、可操作性很差的概念。压覆已设矿业权矿产资源或者不压覆矿产资源但对矿业权的行使造成影响的，工程建设项目给矿业权人造成的损失除了资源价值外，可能还包括：矿业权人调整开采方案、井巷工程及其他采矿基础设施而增加的投资或遭受的损失、矿山不能正常生产或停产产生的合理损失、因压覆需要办理矿业权变更手续而产生的各种费用等，因此建议将建设单位应当补偿矿业权人的范围规定为因压覆导致的矿产资源的损失价值以及其他直接和间接损失；
4、“协商不成的，由有关省、自治区、直辖市人民政府处理。建设单位或者矿业权人对处理决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”这是对压覆补偿争议处理程序的规定，但这样的规定等于让政府直接或者变相的“既当运动员又当裁判员”！现在的很多工程建设项目，尤其是“重大项目”，几乎都是政府、政府部门或政府的平台公司实施或者重点引进的项目，有的还冠以“XX级重点工程”的名义，这是地球人都知道的。政府对这些项目可谓是不余遗力地全方位保障，如果这些项目因压覆补偿问题和矿业权人产生争议后，必须交由省级政府去处理，并且把政府的处理作为提起行政复议和行政诉讼的前置程序，同时在“合理补偿”又具有很大自由裁量空间的情况下，就基本等于是把压覆补偿争议的决定权赋予了省级政府。而即便是省级政府，在对待自己、自己的下级政府或下属部门与矿业权人的争议时，如何有效的保持公正公平呢？在如此的制度安排下，矿业权人的合法利益将无法达到有效保障。
压覆补偿本质上属于民事责任，通过民事诉讼或仲裁解决压覆补偿争议更为妥当。当然，政府的行政处理也有其独特的优势，比如效率可能更高，但不应作为唯一的救济途径。建议给予当事人选择争议解决方式的权利。
5、实践中，在建设项目与矿业权重叠的情况下，既有压覆已设矿业权矿产资源的；也有不压覆矿产资源，但对矿业权的行使产生不利影响的。在两种情况下，建设单位都应当补偿或赔偿矿业权人的损失，不是只有压覆矿产资源的情况下才产生补偿或赔偿的问题。因此，建议增加第二款，规定不压覆矿产资源，但对矿业权的行使产生不利影响的补偿或赔偿责任

综合以上分析，云南矿业律师团队建议对该条文修改为：
第十四条【压覆矿产资源和矿业权】  工程建设项目论证时，应当向所在地的省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门查询矿产资源分布和矿业权设置情况。重要矿产资源矿床原则上不得压覆；确需压覆的，应当报国务院自然资源主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门批准。压覆已设置矿业权范围内的矿产资源的，建设单位应当与矿业权人协商，根据影响的程度补偿给矿业权人造成的资源损失及其他直接和间接损失；协商不成的，经双方一致同意，可由有关省、自治区、直辖市人民政府处理。建设单位或者矿业权人对处理决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。建设单位或矿业权人也可以直接向人民法院提起民事诉讼。
工程建设项目与矿业权重叠，虽未压覆矿产资源，但对行使矿业权造成影响的，建设单位应当与矿业权人协商，根据影响的程度补偿给矿业权人造成的直接和间接损失。双方之间因压覆矿业权补偿产生的争议，按照前款规定处理。