【学习借鉴】英德生态补偿机制对我国生态补偿工作的启示

学习借鉴｜英德生态补偿机制对我国生态补偿工作的启示
 

 

导  读

英国、德国生态补偿工作与我国系统性开展生态补偿的时间较晚的特征相似，其经验对我国生态补偿工作有一定借鉴意义。文章分别介绍了英、德两国在规划体系与生态补偿的衔接方式、职能分工、项目审批要求、量化指标、多元化生态补偿五方面的生态补偿宏观框架与经验做法，基于我国生态补偿工作现状，提出了对我国生态补偿的五点启示：立足空间规划，推进全域生态补偿；明晰分工职责，建立生态补偿平台；加强补偿标准管控，实现生态增量补偿；规范监管机制，构建完整补偿流程；扩展资金来源，促进市场参与生态补偿。

本文引用信息

刘芮琳，袁国华，张志敏.英德生态补偿机制对我国生态补偿工作的启示[J].中国国土资源经济,2022，35（7）:48-55.

 

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引言

生态补偿制度是生态文明制度建设的重要内容，健全和完善生态补偿制度能够有效保护生态系统，增强生物多样性，提升农村生态空间价值，促进“生态公平”。党的十八大以来，党中央、国务院对生态保护补偿制度建设做出了一系列决策部署。2019年1月，国家发展和改革委员会等9部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，明确了生态补偿机制建设工作的重点任务与配套措施。2021年9月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，这是我国生态文明制度建设迈出的重要一步。在地方层面，贵州、江西、广东等多个省份制定发布规章和实施办法，开展生态补偿相关实践。当前，我国已在森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地7个领域建立了生态补偿机制，并取得了积极的成效，但同时仍存在补偿覆盖范围有限、相关主体协调难度大、政策重点不够突出、奖惩力度偏弱、资金来源有限等问题。着眼全球的生态补偿工作，英国、德国在欧盟指导下，自2010年开始进行系统化生态补偿工作，这与我国城镇化发展至一定阶段后才开展系统性生态补偿工作的现状相似。因此，探究英、德两国生态补偿机制经验，对我国当前生态补偿工作具有借鉴意义。

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英国生态补偿的做法与实践

英国生态补偿主要指在欧盟指导下的生物多样性补偿，在国家一级属于自愿性行为，除英格兰对生态补偿进行了强制要求外，苏格兰、北爱尔兰、威尔士均未作强制性要求。生态补偿工作由英国政府机构中的内阁部门（Ministerial departments）下辖若干行政机构管理，中央政府负责提供关于生物多样性补偿的框架、标准和指南，地方政府或者开发商通过选择对应的指导原则或政策进行生物多样性补偿实践。

2012年7月，英国环境食品和农村事务部（DEFRA）委托科林伍德环境规划（CEP）与欧洲环境政策研究所（IEEP）开展为期两年的生物多样性补偿试点的评估研究工作。英格兰通过在考文垂、索利赫尔和沃里克郡（CSWAPO）、德文郡(包括德文郡北部、南部和东部)、唐卡斯特、埃塞克斯、诺维奇、诺丁汉郡6个试点地区开展的生态补偿实践，逐步完善了相关政策与规定。

1.1 将生态补偿融入规划体系

英格兰以生态补偿与规划体系充分融合的方式，形成了覆盖范围最广、效率最高、补偿制度贯彻最彻底的生物多样性补偿机制。为实现生态补偿与规划体系相融合，在规划框架方面，英格兰通过欧盟指导与立法建立起战略框架，地方规划当局（LPA）负责实施，制定规划政策并回应开发商的许可申请，并将一般环境评估和环境影响评估(EIA)规定为项目申请必要环节，严格执行等级制度，不允许非缓解情况存在（图1）。

 

图1 英国生态补偿制度框架

从规划体系与生物多样性补偿结合的方式来看，英格兰通过制定法律与公共政策、管控规划许可证审批流程、开展一般环境评估和环境影响评估三类措施，有效地将生物多样性融入规划体系。在法律规定方面，英格兰通过制定《自然环境和农村社区法案》等环境规划类的法律强化生物多样性补偿的标准，形成了更广泛的生物多样性补偿范围。在规划许可审批流程中，英格兰地方政府设置规划监督员，通过规划监督员审查地方规划制定和有关规划许可证发放是否遵循生物多样性补偿要求；同时，英格兰将生物多样性作为规划申请中的硬性要求，融入环境评估和环境影响评估中。由此形成的规划体系，不仅融入了国家战略与个人发展，还综合考虑了在规划许可证的发放中最适宜的生物多样性补偿的活动方式。

1.2 建立环境银行并明确各方职能

环境银行（The Environment Bank）是英国生物多样性补偿平台，其主要职能包括两方面：一是在线交易平台开发，在补偿供应商和买家之间扮演中间人的角色，以提供生物多样性补偿记录、信用计算和交易等服务的方式连接市场和参与者，协调各方主体关系；二是在生态补偿项目实施中为试点地区提供资源，促使供应商与买家明确职能，促成双方达成补偿协议。实践证明，在英国6个生物多样性补偿试点地区中，只有环境银行参与并明确各方职能的两个试点完成了完整的生物多样性补偿项目。

1.3 实施缓解等级并严格审批项目

缓解等级制度是英国生态补偿政策明确的重点之一。英格兰为保障开发活动不会对生物多样性和自然系统产生不必要的负面影响，在环境评估中引入缓解等级作为生物多样性补偿中的重要环节，并规定现场补偿优先于场外补偿。

CSWAPO试点与生态学家合作开展生态补偿工作，通过制定新的规划方案及要求现场补偿等方式，减少了经济发展对生物多样性的影响。该试点提出，如果在项目规划申请中，经评估开发活动会对生物多样性造成重大损失，则需要进行场外补偿；在明确项目会对生物多样性造成重大损失后，当地政府对是否可以通过现场补偿方式来尽可能减少生物多样性损失进行讨论；如果现场补偿不能实施，当地政府就会推荐场外补偿。在诺丁汉郡试点实践中，部分申请者开始不愿开展生物多样性补偿，导致规划申请未被通过；随后，申请者在申请中明确了采取一系列缓解措施来减少现场生物多样性损失，并提出现场缓解的解决措施，将部分草地进行迁移，并给予场外补偿后，该项规划申请才被通过。

1.4 规范统一指标工具与标准

英国通过规范统一指标工具与标准，追求更加准确、贴合实际的生态补偿评价，形成更为完善的生态补偿制度。在具体工作中，生态补偿以栖息地作为初始衡量标准，衡量规划项目对当地生物多样性的影响。衡量工作分两个阶段进行，内容包括：一是计算规划项目对生物多样性造成的影响，包括栖息地的面积、栖息地质量和栖息地类型3项因素；二是评估补偿的类型和范围及执行过程中可能存在的误差，依据不同等级评分的交付风险、空间风险和时间乘数因素共同确定误差。

在6个试点中，CSWAPO试点收集了高质量的生物多样性数据与图纸，聘请了数量庞大的生态学家团队，总结出一套实施生物多样性补偿的程序，并要求沃里克郡所有的规划项目都基于此程序对生物多样性指标进行应用。与其他试点地区相比，在提高缓解和补偿水平方面，CSWAPO试点形成的生物多样性补偿的效果最佳。

1.5 生态补偿对生态特色的存续

英国以《英国环境法》为基础，扩充生态补偿的范围，将保留在英国北部的传统农业耕作方式定义为生态服务，纳入生态补偿范畴，要求在农场经营中优先考虑对生态特色性的保护，对传统农业耕作方式进行保持。90%的私有农场被纳入其中，囊括7441公顷土地，成功地保留了英国传统农业的独特景观。该计划具有较高的社会价值，在促进生物多样性保护的同时，鼓励使用50年前的传统土地利用方式，利于保护珍稀动植物等生物多样性，保护耕作方式、农作方式等社会生产活动。如今，约克郡山谷成为英国自然景色最壮丽的国家公园之一，通过生态补偿与当地人民共同管理所保留的传统耕作方式及独特的自然景色，每年可以吸引超过八百万名游客到此参观，形成了持续的资金收入。

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德国生态补偿的做法与实践

德国的生态补偿实践经验丰富，生态保护成果受到世界多国认可。据欧盟网站统计，截至2016年，德国的生态补偿实践多达65项，处于欧盟领先水平，远远超过其他国家。德国通过生态补偿解决了建设与保护之间的矛盾，在项目实施的同时保护了生物多样性，并且多数项目通过生态补偿之后，生物多样性得到进一步提升。德国完善的生态补偿制度成为其生态环境安全的坚实壁垒。

德国的生态补偿制度体系由联邦政府的《德意志联邦共和国基本法》《联邦自然保护法》与各州的自然保护法共同组成，对景观、动物栖息地及相关物种进行保护。其中，德国联邦一级对补偿地与生态账户的法律、评估负面影响和补偿方法进行了设定，各州的自然保护则确定主管当局与缓解条例的程序（图2）。值得注意的是，与英国在国家一级自愿性的保护政策不同，德国国家层面的法律直接指导生态补偿实践。

图2 德国生态补偿制度框架

2.1 紧密联系空间规划与生态补偿

德国的规划体系通过预判规划生态影响，在规划中预留生态补偿空间，补偿方案随着空间规划推进加以细化等方式，将生态补偿与空间全域相交融。以萨克森州莱比锡市为例，景观规划是该市自然保护和景观管理、可持续城市发展的工作基础。1999年，莱比锡市编制了城市景观规划，但随着城市发展，旧版景观规划已不能满足发展要求。2021年，莱比锡市面向全域重新编制景观规划，以综合发展的理念将景观规划与土地利用规划的目标相融合，实现自然保护与城市发展的平衡。同时，在景观规划方案中，对景观与相关规划的开发项目可能产生的环境影响进行评估，对生态侵害做出判断，并尽全力在规划中避免破坏生态。

2.2 明确的合作分工与有效监管

德国生态补偿工作有着明确分工，对推进各方合作产生了积极作用。以易北河流域生态补偿的国际合作为例，作为欧洲著名河流之一，易北河流经捷克、德国两国，20世纪80年代，由于两国的发展阶段不一，易北河污染严重，对德国造成严重影响。从1990年起，德国和捷克达成协议，共同采取措施整治易北河，成立双边合作组织，通过设置8个专业小组，明确双方职责分工。整治后的易北河流域水质得到极大改善，达到饮用水标准，并产生了明显的经济效益和社会效益（图3）。

图3 易北河流域治理合作小组及其职责

2.3 以补偿政策助推先避免后补偿

补偿池（又称生态账户或生境银行）作为德国生态补偿政策的重点，其目的是在将来可能发生不可避免的生态系统侵占之前，有目的地储备适用于占补的土地，以便将来进行侵害补偿。德国补偿池具有区域面积大、修复后由保育机构与农民主体长期合作管理的特征，联邦各州的法规条例保护补偿池的程序性和生态质量，对批准补偿池的补偿措施的程序标准和生态标准进行明确（表1），并将补偿池统筹到审批程序中，进一步明确补偿机构的责任和义务。

 

2.4 将生态补偿的量化积分处理

德国生态补偿通过量化计算明确奖惩行为，其中量化包括3个流程，分别是事先评估、生态补偿设计方案与生态补偿验收评价。德国生态补偿的核心评价标准在于将生态补偿量化积分处理，以保持生态价值的整体平衡，在量化处理中，土地开发的所有影响都要计算和转换到同一维度。以巴伐利亚州某风景区建筑物建设为例，首先对补偿需求进行测算，根据群落生境价值表（表2），拟开展建设的土地为2830平方米的集约型绿地，群落生境价值质量等级评分为每平方米3分，物种及其生存环境相关损害系数预计为1.0，预计建筑的补偿需求为8490个生态价值点。随后，为实施生态补偿，建筑商在附近划定一片依据《巴伐利亚州生态补偿条例群落生境名录》评级标准（表3），质量等级评分为9分的物种丰富的边缘地区，同时种植可以为动植物提供高质量生存空间的灌木丛，灌木丛宽8米、长160米，面积大概为1280平方米。通过调查补偿规模和实施补偿措施的土地初始状态和预测状态，测算补偿措施所达到的状态发现，补偿范围内的价值点为8960个，实际补偿大于补偿要求，预计损耗获得了充分的补偿，且灌木丛装饰了建筑物，补偿了景观整体面貌损害，发挥了多功能补偿的作用。

2.5 生态补偿方式的多元化

德国生态补偿方式较为多样，具有激励市场参与、不单纯依靠财政、注重社会群体参与等显著特征。在易北河流域整治的过程中，德国多方筹集经费，资金来源包括财政贷款、研究津贴、排污费（居民和企业的排污费统一交给污水处理厂，污水处理厂按一定的比例保留一部分资金后上交国家环保部门）、下游对上游经济补偿4类。生态补偿经费用于建设捷克与德国交界的城市污水处理厂，在满足捷克与德国各自发展需求的同时实现互惠共赢。虽然德国开展系统性生态补偿时间较短，但是以生态标签形式参与市场机制，形成生态补偿的思维较早。早在1971年，德国便发起环境标志计划，以市场化的方式引导消费者选择保护环境、具有生态价值的产品，极大缓解了政府财政压力。

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对我国生态补偿工作的启示

历经多年实践与探索，我国生态补偿制度建设已经取得丰硕的阶段性成果，形成了重点领域补偿、重点区域补偿和地区间补偿3类生态保护补偿形式，多元化补偿机制初步建立，符合我国国情的生态保护补偿制度基本建立，但仍需持续优化创新。在生态补偿实践中，补偿的覆盖范围、各方的组织协调、政策重点、补偿标准与奖惩措施、资金来源等方面的问题尚待解决，英国、德国生态补偿机制对我国生态补偿机制建设具有一定启示。

3.1 启示一：立足国土空间规划，推行全域生态补偿

推进全域生态补偿，城市建成区项目同样考虑生态补偿。从英、德两国生态补偿机制来看，英国通过补偿平台、缓解等级、统一标准等措施，将城市建成区与生态保护区的生态补偿共同管理；德国通过将不同层级的法律体系与运作要求相结合，在生态保护区与城市建成区均开展生态补偿工作，将生态补偿纳入各层级的空间规划体系，实现全域生态补偿。我国生态补偿工作主要针对重点生态保护区域，对城市建成区中项目建设的生态影响考量尚显不足。生态系统服务具有流动特征，城市建成区的生态环境增益或损害同样会增强或破坏生态系统稳定性。由此，我国在生态补偿工作中，应以全域生态补偿为目标，在持续完善生态保护区的生态保护补偿同时，也要将城市建成区生态环境内相应建设项目的生态影响纳入补偿。

将同级重大生态补偿项目与景观规划综合考虑。与规划相符合的生态补偿项目是生态补偿顺利开展的保障，德国为保证规划与生态补偿项目的适宜性，规定所有空间规划都必须包括环境报告，在环境报告中对空间规划实施的环境进行评估，并针对缓解方式提出抵消影响的建议。所有的区域规划与市政规划中都必须坚持生态优先，在规划制定中考虑如何抵消规划实施后的生态影响，并确定影响抵消的方式与位置。同时，为保证生态补偿顺利进行，这些生态补偿位置点的确定，需要符合景观规划，二者不可冲突，并且应与区域融合，为形成区域性的生态网络做出贡献。统筹做好生态补偿的前期谋划，将生态补偿制度与要求融入空间规划体系，保证生态补偿项目的顺利推进与实施，形成区域性生态网络，实现生态目标，从而更好地推进空间规划实施。继2019年中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》后，2020年自然资源部办公厅发布《关于开展省级国土空间生态修复规划编制工作的通知》，要求各省（自治区、直辖市）将国土空间生态修复规划作为国土空间规划的重要专项，这为重大补偿项目与国土空间规划的衔接提供了平台。在我国国土空间生态修复规划中，应以规划年限为划定边界，对重大项目进行环境评估，将评估结果与生态修复规划综合考量。

强化传导能力，细化法律法规中生态补偿要求，有力保障生态补偿目标实现。英国通过严格控制规划许可证发放，德国通过联邦与州层面的共同协作，对生态补偿工作进行详细安排，对各环节中生态补偿情况严格把控，有效保证了生态补偿目标的实现。当前我国生态补偿机制尚处于发展充实阶段，应在《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》基础上，以现有实践经验为基础，细化操作规程，保证传导过程中有规范可依，同时，省级、市级主管生态补偿的部门应出台与地方实际切合的生态补偿条例，层层落实责任与各项要求，从而更好地推进生态补偿实践。

3.2 启示二：明晰分工职责，建立平台并融入现行体系

纵向上发挥政府组织职能，指导监督生态补偿工作。政府通过制定规则、组织实施、财政支持与促成国际合作等方式，多样化、多维度介入生态补偿实践。德国易北河流域生态补偿保护、英国约克郡农场等实例表明，政府的介入可以显著提高生态补偿运行效率，降低交易成本，保障公平交易，对利益相关方实行有效监督。

横向间建立生态补偿平台，明晰分工职责。英、德两国生物多样性补偿的成功很大程度上取决于强有力的制度保障、目标地的长期管理、补偿的质量及相关机构的监督等。因此，建立补偿平台机构，对生态恢复项目进行全流程管理，从初始土地获取到最后改变土地用途全程监管，是保障生态补偿工作顺利完成的必要举措。结合《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》要求，以整合现有财政资金并建立平台为起点，首先探索建立生态保护和治理方面专项转移支付资金整合机制，将中央基建投资、退耕还林还草、水污染防治等中央财政资金，以及地方财政相关资金整合，在此基础上扩展平台功能，最终形成符合我国实际的生态补偿平台。

3.3 启示三：加强补偿标准管控，实现生态增量补偿

在生态补偿工作全面推进之前，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年年底印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，要求自2018年起在全国试行生态环境损害赔偿制度。随着生态补偿和生态产品价值实现工作的推进，生态损害赔偿、生态补偿、生态产品价值实现的关系不断“交叉”，在学界与实践中存在一定的争议。从英、德两国的实践来看，英国的缓解等级制度、德国的生态账户与生态补偿池方式，均以保持生态环境和生态景观现状、避免损害发生为首要任务，在生态损害无法避免的情况下，实施生态平衡和物理补偿并举，在不得已的情况下才允许进行生态经济补偿，支付赔偿金这一方式是法律底线，其地位远远低于其他生态补偿措施。倘若改变赔偿金地位，将会传递出一种错误信息：只要支付赔偿金，对自然生态环境具有损害的项目计划便可以被接纳，从而导致赔偿金的惩罚意义打折扣。

借鉴“遵循缓解等级制度，降低赔偿金地位，避免损害发生”这一思路，我国可在生态补偿标准中，将生态环境损害补偿作为底线要求。关于生态补偿，我国在对生态平衡与物理补偿方式提至首位方面尚未做出明确要求，在保护生态系统完整性、稳定性方面还存在一定隐患。因此，有必要在将来完善相关法律法规时，对生态补偿的方式进一步提出要求，以生态平衡与物理补偿为首要选择，避免以“补偿”为借口在重要生态区进行可能造成重大危害的开发活动。

3.4 启示四：规范监管机制，构建完整补偿流程

扎实做好数据收集工作，保证生态补偿评价标准的科学性与可靠性。采用科学的生态补偿评价方法，对建设项目造成的生态损失准确把握，为政府主管部门、生态补偿者与受益者提供可信的评价结果，有效落实生态补偿责任。目前，我国已开展了甘肃祁连山地区横向生态保护补偿试点、江西省流域生态补偿等诸多重大生态补偿项目实践，但评价方法尚不完善，需要借鉴英、德两国经验，注重实际情况，建立多元化评价体系，确保生态补偿评价符合实际，易于操作。如英国CSWAPO试点通过收集高质量的生物多样性数据与图纸、聘请生态学团队等，尽可能贴近实际情况应用生物多样性指标进行评价，取得了良好效果。

在补偿评价测算中注重生态补偿质量并长期监管。生态补偿的定量评估和计算是生态补偿的科学依据，在生态影响与补偿质量的测算中，应以生物群落价值为基础，对项目建设的生态影响和生态补偿进行测算，以补偿质量评定作为补偿的重点，而非单纯测算生态补偿面积。德国政府并未将生态补偿视为有时效的阶段性工作，以巴伐利亚为代表的各州，均要求在生态补偿后对项目持续监测，将生态补偿视作长期任务，持续保障生态补偿效果，直至建设产生的生态影响完全消除，不存在隐患，方可终结该项目的生态补偿任务。我国应借鉴德国的相关经验，在生态补偿行为初步结束后，对生态补偿效果进行持续监测，设立统一监管平台，建立生态补偿监测的长效机制，真正消除建设行为所带来的环境损害，定期监测、定时报告，防止生态补偿项目沦为形象工程。

3.5 启示五：扩展资金来源，促进市场参与生态补偿

伴随着我国生态补偿制度不断完善，生态补偿实践不断丰富，过度依靠政府财政资金的经济补偿形式，面临资金在纵向分配标准不一和资金需求日益增大的双重挑战，资金保障力度不能满足地方需求，进而对生态系统稳定性产生影响。同时，在政策层面，主要限定于转移支付、财政补贴、财政补助、财政奖励等方式的生态补偿资金来源，未能充分体现使用者或受益者直接付费的原则。

推进市场参与生态补偿的核心在于形成生态保护的可交易价值，我国应在生态补偿工作中不断创新，拓展出多渠道、多领域、多要素的价值交易方式。在生态付费渠道中，可在现有实现生态产品价值、助力巩固脱贫攻坚成果的基础上，进一步完善生态标签制度。如英、德两国实行全市场化的生态服务付费机制，获得生态标签的产品需保证从设计、生产到销售、处理的每一个环节,都做到对生态环境的完全无公害，符合欧盟的环保标准，因此绿色产品通常比普通产品价格高出20%～30%，由此达到由消费者付费的目的。在金融领域，结合《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》中“扩大绿色金融改革创新试验区试点范围，把生态保护补偿融资机制与模式创新作为重要试点内容”，进一步拓展生态补偿资金来源，在生态保护项目中应用绿色债券、碳期货等市场化、多样化的绿色金融工具。如英国通过开展多项绿色信贷业务、发行绿色优惠贷款以鼓励新能源项目建设等方式，将社会资本引入绿色发展领域，提高了相关资源利用效率，推动了绿色经济发展。实践证明，广泛的资金获取渠道使生态补偿的施行更为容易，由此，我国应在未来生态补偿工作推进过程中结合实践情况，多渠道、多层级地持续引导社会力量参与生态补偿。

 

作者信息

刘芮琳（1995—），女，辽宁省鞍山市台安县人，中国自然资源经济研究院研究实习员,工学硕士，主要从事自然资源经济、空间规划与治理研究。

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