吉尔吉斯斯坦黄金矿业社会冲突及中国矿业公司

译者注：近期国际矿业界一件大事是吉尔吉斯斯坦强行将库姆托尔金矿（Kumtor）收归国有，矛盾持续升级，加拿大森特拉黄金公司（Centerra Gold）发起国际仲裁，其最大股东吉国当局则启动退出合资公司程序，森特拉被逐出吉国似乎不可避免。在此事件之前，吉国民间资源民族主义早有所抬头，但盯住的主要目标往往是中国公司。这篇论文写作时尚未发生库姆托尔金矿事件，未曾预料加拿大公司会成为第一受害者，但其分析值得中国矿业公司参考。

本文是中亚大学（University of Central Asia）发展研究生院（Graduate School of Development）公共政策和行政研究所（Institute of Public Policy and Administration）上周发表的工作论文。中亚大学于2000年由阿迦汗（Aga Khan）与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦三国总统签署国际条约和章程建立。公共政策和行政研究所成立于2011年，旨在促进对中亚社会经济发展有关问题的系统和深入研究，并探讨政策选择。

值得注意的是，本文两位作者均接受过欧美教育，该项研究是“戈壁可持续基础设施伙伴关系框架”项目的一部分，由英国经济和社会复兴委员会（ESRC）和全球挑战研究基金（GCRF）资助，对中国公司可能存在有意或无意的偏见。本文版权归原作者所有，翻译仅为译者学习外语所用，不代表译者和平台观点与立场，仅供读者参考交流。如有侵权，请即联系。此外，为阅读顺畅，所有标注、引用均未翻译，如有需要，请参考原文：

Furstenberg Saipira and Kemel Toktomushev. “Understanding Gold mining and social conflicts in Kyrgyzstan.” University of Central Asia – Institute of Public Policy and Administration (IPPA) Working Paper №63, 2021, pp. 1-22.

摘要

虽然发展采矿业仍然是吉尔吉斯斯坦的一个战略重点，但当地人对金矿开采的抵制却在不断增加。自2010年以来，当地居民与采矿活动有关的社会抗议活动激增，他们通常只有有限的权力就采矿开采的利益进行谈判并维护自己的生计。此外，该行业因其缺乏透明度和信任、腐败行为以及对环境的破坏而招致批评。因此，本文研究了与吉尔吉斯斯坦与采矿活动有关的冲突动态的根本原因，重点是在该国中国公司采矿项目。有迹象表明，近年来与中国在吉尔吉斯斯坦的采矿活动有关的冲突事件急剧增加，这也是这项研究的动机。本研究基于对采矿业的观察，通过在恰特卡勒区（Chatkal）、阿拉布卡区（Ala- Buka）和纳伦区（Naryn）等地采访分析，得出结论。

关键词：黄金矿业，冲突，中国，吉尔吉斯斯坦

图1：阿拉布卡矿场

1. 引言

吉尔吉斯斯坦的采矿业具有历史意义。在苏联时期，吉尔吉斯加盟共和国的采矿业是苏联经济支柱之一，是苏联最大的矿物原料供应国，贡献了其铅总产量的15-18%，汞的40-100%和锑的100%。然而，苏联解体和随之而来的共和国间合作贸易关系的瓦解，使新独立的吉尔吉斯斯坦陷入了急剧的经济衰退。因此，吉国被迫采取激进的改革，从计划经济过渡到遵循自由市场模式的经济体制。采矿业实施了最明显的新自由主义经济政策，使吉国成为苏联解体后最早开放采矿业的国家之一。矿产资源部门的私有化有助于发展吉国的经济和吸引外国直接投资。从 20 世纪 90 年代末开始，外国矿企开始来到吉国从事金矿开采行业。

采矿业占该国国内生产总值的10%左右，其中最大的部分来自加拿大经营的库姆托尔金矿（Kumtor），该矿将于2026年结束开采。除了Kumtor外，自2019年以来，还有13家金矿公司在该国运营，另有13家处于勘探阶段。吉国国家工业、能源和底土利用委员会（SCIESU）的最新数据指出，该国有超过2400个有效矿业许可证，包括黄金勘探和其他矿产资源。

虽然采矿业的发展仍然是一项战略重点，但当地人对金矿开采的抵抗一直在增加。自2010年以来，当地居民与采矿活动有关的社会抗议活动激增，他们通常只有有限的权力来谈判他们对采矿开发的利益和保护他们的生计。此外，该行业因其缺乏透明度和信任、腐败行为以及对环境的破坏而受到批评。本文研究了与吉国采矿活动有关的冲突动态的根本原因，重点是中国在该国的采矿业务。有迹象表明，近年来与中国在吉国的采矿活动有关的冲突事件急剧增加，这也是本研究的动机。本研究基于对采矿业的观察，并通过在恰特卡勒区（Chatkal）、阿拉布卡区（Ala-Buka）和纳伦区（Naryn）等地采访分析。之所以选择这些案例研究，是因为它们代表了中国大规模采矿投资的地点以及当地与中国矿业公司的冲突。访谈的对象是国家一级的利益相关者和政府官员、矿业公司代表、受矿业开发影响的当地社区和非政府组织。此外，在每个地点进行的焦点小组访谈也是对这些访谈的补充。

图2：中亚大学研究人员采访当地村民

2.  矿业与社会抗议

虽然黄金是吉国财政收入和经济发展的重要来源，但该行业受到了围绕大规模采矿业的社会抗议和冲突的威胁。在2020年10月4日的国家议会选举之后，全国各地的外资金矿爆发了一系列的骚乱。由俄罗斯铂金公司的子公司Alliance Altyn经营的第二大金矿Jerooy的设施被烧毁。哈萨克公司Kaz Minerals经营的Bozymchak等其他较小的矿区被迫暂停运营。中国公司和当地村民在几个矿区爆发了暴力冲突。据当地报道，据说Bozymchak附近的伊士坦贝亚德金矿（Ishtamberdy）被300名当地居民抢占，富金矿业公司（Full Gold Mining）中国雇员被赶出了住所。在贾拉拉巴德州恰特卡勒区，Kichi-Chaarat一家中国人经营的金矿也发生了类似事件。

吉国围绕采矿业的社会冲突并不是最近才出现的。在过去的20年里，反采矿的抗议活动加上资源民族主义一直在上升，并逐渐蔓延到全国不同地区。为了解决当地人的不满，国家政府采取了一系列的改革措施，以改善自然资源管理状况。

这些变化主要体现在吉国《底土法》（On Subsoil）中，该法是规范吉国自然资源使用的关键法规。《底土法》第3条明确指出底土是吉国专有财产，是吉国人民生活和活动的基础，受到国家特别保护。自2012年以来，吉国政府引入了“社会一揽子计划”（social package）的要求，并支持“区域发展基金”（regional development funds）的发展，以此来缓解采矿业的冲突，并更好支持区域发展和受采矿影响的地方城市。在这个新的矿业政策框架下，矿业收入必须专门用于为受矿业发展影响的当地社区带来好处。采掘业有责任向受采矿作业影响的当地社区提供社会经济援助。《底土法》第30条进一步规定，在勘探和开发阶段，底土使用者和相关行政实体必须达成协议，制定一个“社会一揽子计划”。

一揽子计划应包括对当地社区有具体好处的社会经济发展方案（如职业发展、对当地基础设施的投资和其他支持）。在当地社区进行的社会经济投资必须包括在底土使用者的年度报告中。此外，《关于组建地区发展基金程序的典型条例》（2014）为州或区一级的社会生态经济发展的发展基金奠定了基础。区域发展基金由持有开发许可证的个体企业家和法人实体的财政贡献形成，这些个体企业家和法人实体必须在提取间接税之前每月向区域发展基金贡献其销售矿产资源所得的2%。预算还包括对许可证持有人使用底土权利的一次性收费，即许可证费用总价格的3%。根据财政部的数据，截至2018年底，吉国共设立了43个地区发展基金。

此外，自2005年以来，为了解决采矿业缺乏透明度的问题，政府实施了“采掘业透明度倡议”（EITI），要求公司和政府向公众披露其从采掘业获得的收入。吉国是中亚地区最早实施EITI的国家之一。然而，在2017年，由于缺乏足够进展和政府财政支持，吉国被该倡议暂停。为了应对EITI的纠正行动，该国进行了一系列的改革。2017 年，吉国议会通过了对《底土法》的新修正案。这些规定要求采掘业公司必须进行报告，并披露实际所有权数据和对自然资源开采的许可协议。

大部分关于采矿业报告的信息都可以通过各种政府门户网站获得，并且可以在开放预算门户网站上进行监测，该网站提供了按采掘业分类的收入流和直接进入地区或地方预算流的支付类型信息。同时，许可协议的信息通过国家工业、能源和底土利用委员会的门户网站披露。2018 年 5 月，吉国议会通过了对《底土法》的补充修订，现在允许公众获取实益所有权信息。

最后，针对公民与采掘业有关的环境投诉，当局为设计有效的参与战略做出了若干努力。1998年，Kumtor金矿运输事故导致氰化钠泄漏，首次引起了当地对环境污染和退化的关注。溢出物污染了Barskoon河，下游约1500人因可能中毒而申请就医。事件发生后，政府通过了若干法律和决策框架来保护环境和可持续发展。自1999年以来，当局出台了《环境保护法》（1999）和《环境专家法》（1999），对自然资源的保护和有效利用进行了规范，旨在保护民众免受采矿等经济活动的负面生态影响。

此外，政府还制定了一些重要的政策文件，如《2018-2040年国家发展战略》和《2007年生态安全概念构想》。这些政策文件承认环境的重要性，并确定了实现社会经济和可持续发展的战略重点。另一份重要文件是《吉尔吉斯斯坦环境影响评估实施程序条例》（2015 ），该条例规定了环评程序，目的是防止或减轻对环境的影响。该条例受制于《确保环境安全的一般技术条例法》（2009）。然而，在实践中，由于政府在环境保护方面的投资水平较低，上述法律的执行力度很弱。此外，对于如何执行现行环境法规要求的环境影响评估，也没有建立问责制。批评者进一步指出，目前的法律没有充分解决采矿的环境和社会方面的联系。

3. 中国对吉国矿业的投资

吉国仍然是该地区最贫穷的国家之一，正在努力从其自然资源中获益。在这种情况下，2013年中国主导的“一带一路倡议”（BRI）的公布，似乎是该国采掘业期待已久的解决方案。“一带一路倡议”被认为是一项价值1万亿美元的倡议，将改变整个欧亚大陆的经济格局，而中国最小和最不发达的邻国将成为中国旗舰项目的最大受益者。因此，吉国领导层在财政困难和低投资率的情况下强调支持中国政府对该地区的经济承诺，也就不足为奇了。

然而，与直接受益于中国一体化项目的政治和经济精英不同，吉国普通民众似乎对中国的经济扩张不太感冒，尽管有“一带一路倡议”的承诺。自“一带一路倡议”宣布以来，当地社区对中国在中亚的作用越来越警惕，全国各地多次反华抗议活动表明人们对中国的反应比在政治舞台上呈现的分歧更大。甚至年轻一代也倾向于从帝国主义和扩张主义的角度看待中国在中亚的活动。

反华情绪在吉国采掘业中表现得尤为明显。自 2010 年以来，金矿开采一直是附近社区争论的焦点，他们对中国采矿业的规模、被认为的腐败、缺乏透明度、对雇用当地居民的歧视以及与采矿活动有关的环境恶化表示不满。此外，当地居民还抱怨中国公司不透明，对其员工的工作方式缺乏透明度。对中国拥有或出资的采矿项目的反对意见在该国已大为增加。例如，在过去三年中，吉国发生了 20 多起与中国采矿有关的抗议活动，这些活动往往采取暴力形式，并在不同的采矿生命周期中出现。正如 Grenfell-Shaw 和 Toktomushev（2021 ）所指出的那样，当地社区经常采用反华的说辞来表达他们的不满。

因此，了解一带一路项目对吉国这样的国家的影响就变得极为重要，因为这些国家需要投资注入，但对中国投资者的不满情绪却在升温。目前，有 111 家中国公司投资吉国采矿业，其中 26 家被列为大中型企业。由于采矿业是吉国经济的重要支柱，这个特殊行业的社会冲突对该国的发展和投资环境构成了严重威胁。正是为了应对这些挑战，中亚大学与牛津大学和蒙古独立研究所（Independent Research Institute of Mongolia）合作，研究团队在吉国15个受采矿影响的地方（阿拉布卡区、恰特卡勒区和纳伦区）和首都比什凯克进行了广泛实地调查，与居民、地方和中央政府、民间社会和矿业公司进行了262次半结构化访谈和焦点小组访谈。了解吉国采矿冲突的根本原因是所有相关利益方的一个迫切问题，以便制定缓解冲突所需的措施。

图3：阿拉布卡矿场

4.  访谈结果

尽管政府努力在采矿业推行改革和监管，但该行业仍然受到治理不力的影响。访谈表明，公民对自然资源管理决策过程的参与度仍然很低。此外，实地调查结果显示，环境问题是矿区周围社会动荡的主要驱动因素。

4.1. 环境

近年来，对自然资源开采影响的环境担忧促使人们参与到抗议活动中来，从而导致了大规模的集会和道路封锁，并偶尔发生暴力事件。与其他矿业发展中国家一样，许多当地社区认为外国公司在开采其自然资源时牺牲了当地居民的人权和环境权利。在纳伦区，90%的受访者对环境问题表示担忧。最常见的担心是水污染、草场退化、对农作物和牲畜的负面影响以及空气污染。采矿业会对环境和附近社区的生计产生不利影响。例如，水是影响采矿开采的一个重要因素，矿业公司将其用于加工和运输矿石及废物。采矿和水之间的相互作用涉及复杂的活动，有可能干扰当地的生态系统和当地社区的生计。采矿作业的直接处置可能会产生广泛的水污染，这可能会产生严重的社会和环境后果。

2019年，位于纳伦区的Solton-Sary矿区在工人和村民之间发生暴力冲突后被迫暂时停止活动，后者指责该公司的有毒物质溢出污染了他们的牛。Solton-Sary矿区为中吉矿业公司所有，该公司自2009年以来一直在吉国经营。尽管该公司获得了开始勘探的所有许可权，但在纳伦区约300名当地人聚集在Solton-Sary矿区外要求其中国经营者停止工作后，该公司的经营被迫搁置。当地人声称，该矿业公司的活动正在污染他们的土壤，而他们的牛羊就在这些土壤上吃草。然而，据当地一位兽医说，官员们的测试表明，大多数死亡是由于寄生虫病和缺乏疫苗接种，并没有发现来自矿场的有害物质。这一事件表明，有关矿区的主要问题之一与公司和当地社区之间缺乏信息和沟通有关。一般来说，当地社区对采矿活动和相关开采过程的信息和知识知之甚少。对矿业公司污染的广泛指控往往迫使当地社区迅速作出假设，认为矿山经营者应对破坏当地生态系统负责，而实际上情况并非如此。围绕采矿和环境的紧张关系突出表明，该行业缺乏透明度，导致矿区周围产生谣言和虚假信息。

然而，采矿活动对环境的负面影响也不应被忽视。纳伦区的受访者抱怨采矿作业阻碍了牛群的自由放牧和牧场。在其他情况下，人们批评废弃和关闭的矿区对人和环境的健康构成了重大威胁。目前的立法缺乏对矿山关闭及其基础设施（如尾矿设施和废石场）的具体管理要求。据受访者称，对采矿的副作用几乎没有赔偿，清理措施也很有限。其他受访者也承认，环境问题是推动当地经济和政治不满的借口。由于国家在制定和实施有效的环境政策以保护社区成员的环境和人权方面的能力薄弱，进一步加剧了矿区周围的环境退化问题。吉国宪法第 48 条规定，“所有公民都有权享有有利于生命和健康的环境，有权因健康或财产受损而获得赔偿，公民有责任保护环境”。然而，在现实中，公民几乎没有得到政府的保护，也没有什么资源可以提出他们的关切。尽管政府确实提供了指导，社区可以通过这些指导来正式寻求对其权利的侵犯的赔偿，但这个过程需要时间，而且是一个官僚主义的负担。此外，对当地居民来说，证明环境损害的费用可能很昂贵。这种情况使矿业公司免于承担与不良环境表现有关的风险，并可能导致它们忽视矿区周围的环境法规。因此，当局缺乏回应，法律上对环境的保护不力，迫使社区独力解决这些问题，往往是通过组织抗议和封锁道路的形式。

正如上述分析所指出的，对采矿产生的环境影响管理不善，对牧场、动物和水产生了不利影响。这影响了放牧的自然平衡和社区维持可行生计的能力。从农村农业经济到更城市化的采矿经济的部门转型，迫使当地居民向城市迁移以寻找更好的就业机会。吉国的农村-城市移民是这些转变的结果，也是全国城市贫困的一个重要组成部分。

4.2.   缺乏透明度

系统性腐败和缺乏透明度是导致该国民众对采矿业不满的重要因素。尽管政府努力打击采矿业的腐败行为，但腐败行为仍然猖獗。2019年，时任吉国总统索隆拜·热恩别科夫（Sooronbay Jeenbekov）承认，负责底土使用和许可证分配的国家委员会中腐败现象严重。资源治理部门的腐败行为在矿业许可证的分配方面尤为突出，国家官员利用其巨大的自由裁量权，在直接谈判的基础上发放矿业许可证，往往没有透明度和问责制。在2009年至2018年期间，五名被指控犯有腐败相关罪行的国家机构主席遭到刑事诉讼。此外，针对吉国国家工业、能源和底土利用委员会的官员和私营企业家，已经启动了约100起刑事案件，指控他们贪污和腐败。

尽管如此，政府为促进提高采矿业的透明度所做的努力仍然不够。到目前为止，除了与Kumtor公司签订的特许权协议（通过法律行为）之外，吉国还没有公布与采掘公司的许可协议或其他合同安排。此外，矿区周围的当地居民基本上不知道采掘业的报告。虽然公开预算门户网站提供了有关收入和支出的信息，但它并不允许公民以有意义的方式参与这些信息。

此外，吉国的采矿业没有系统地公布许可证协议的数据。政府没有考虑到目前政府机构在监督国家的许可证政策和勘探/开采业务方面能力不足的问题。由于许可证政策执行不力，监督机构和公民没有足够的数据来确保政府、地方政府或公司的责任。公布的数据不足，特别是在环境保护领域，是底土使用领域冲突不断的原因之一。

居民们抱怨说，他们缺乏来自地方议会的信息，不知道从采掘业获得的资金是如何用于当地社区，使他们受益。遗憾的是，开放预算门户网站并没有提供这样详细的信息，因为它主要是跟踪政府开支。此外，一些深入的预算数据信息，可能需要一定程度的读写能力和财务报告的知识。实施这类工具的困难在于生活在农村的普通公民是否有能力获取并真正理解预算报告。

自2014年以来，政府设立了区域和地方发展基金，以促进区域和地区的社会经济发展。这些基金在有采矿活动的地区的区域（州）和区一级实施。这些发展基金的预算来自于采掘公司产生的三类非税收支付。其中包括招标期间许可证价值的3%，不包括奖金；维持许可证的付款；以及《非税收支付法》（Law on Non-Tax Payments）中规定的商品销售收入的2%。此外，这些付款还根据金矿储量进一步细分。黄金储超过50吨量的矿床被认为具有国家重要性，其分配公式如下：50%给州发展基金，30%给区发展基金，20%给地方政府单位。黄金储量低于50吨的矿床有以下分配模式：80%的收入份额分配给区基金，20%分配给地方政府单位。然而正如最新的EITI报告（2020年）所指出的那样，不清楚政府是如何计算将国库的钱分配给独立的州和区基金的。此外，虽然披露了州和区发展基金的信息，但很难了解地区和地方发展基金是如何被监测的，以及这些资金是否用于其预期用途。

此外，在一些矿区，采掘业对当地社区的社会经济投资可能被忽视，对普通居民的生活几乎没有影响。例如，在纳伦区，由中吉矿业公司经营的Solton-Sary矿区的收入和社会效益直接交给了地方自治机构（LSG）。这些资金被用来购买农业技术设备，并在Emgekchil和Min-Bulak村建设社会基础设施项目。然而，居住在这些村庄的大多数当地居民并不知道这些采矿收入，也不知道它们给当地社区带来的好处。

与社会投资一揽子计划有关的一个关键问题是资金和投资的再分配。购买项目的决定是由LSG做出的。然而，这些声音由不同的声音组成，这些声音往往与当地居民的议程不同。我们的发现表明，LSG缺乏管理和使用这些资金所需的技术能力。

此外，人们往往对将这些资金投资于更大的有形资产没有长期兴趣。地方当局（市长）往往从其选举任务和政治目标出发，优先考虑投资，以赢得选票并在短期内取悦当地居民。此外，如果没有机制来传递积累的制度和技术经验，市长和地方政府主要官员的周期性更换可能会阻碍知识的转移。从这个角度看，缺乏机构记忆（institutional memory）可能是影响LSG有效管理社会一揽子计划资金能力的一个重要因素。

社会投资基金在社会一揽子计划方面面临的主要挑战之一是缺乏一个明确的监管框架。社会一揽子计划的实施在不同的地区和区域是不同的。此外，社会一揽子计划的规模取决于金矿储量、区域因素和公司的偏好。据受访者称，公司与地方政府一起批准了某些发展计划，双方都相应地履行了自己的义务。然而，对于当地居民来说，几乎没有关于采掘业收入如何使用的信息。很多时候，社会一揽子计划是由公司和LSG协商确定的，没有咨询当地社区和他们的需求，特别是那些远离矿区的社区。这里的主要问题是，LSG和矿业公司与偏远村庄之间没有明确的沟通策略。与这些村庄分享有关采矿活动的信息实际上是不存在的。因此，偏远村庄的当地居民很少有关于采矿作业和任何相关利益的最新信息。我们的分析进一步表明，采矿的利益分配是不均衡的。采矿活动似乎使采矿生产的当地地区受益，而离生产地较远的其他地区和村庄则没有明显的采矿活动外溢效应。因此，采矿似乎也导致了同一省内各地区和村庄之间更多的不平等，位于矿区周围村庄的居民更了解采矿作业和社会福利一揽子计划。

4.3.   土地和许可证所有权

采矿业的另一个主要问题与土地所有权有关。为了获得矿业项目勘探和采矿许可证，公司需要向国家工业、能源和底土利用委员会（SCIESU）提交申请。SCIESU是负责发放许可证的主要政府机构，它还有权撤销和终止许可证。《底土法》和《底土使用许可程序条例》（2012 ）是规范吉国矿业作业许可的主要法律文件。访谈结果表明，公司在获得许可证方面遵守国家法规，是处理当地对采矿业务的不满和抵制的日益不足的手段。当地居民表达的一些主要担忧包括：拟议中的矿山可能会对环境和社会经济产生重大影响，对该地区的农业生计和水资源构成威胁，以及缺乏与当地居民的有效项目协商。根据Ocakli等人的研究（2020），国家当局认为，在社区层面执行许可证协议是地方政府的责任，如果不这样做，就会助长冲突。Doolotkeldieva对吉国冲突性采矿的分析也暗示了从当地社区获得“社会许可”（social license）对采掘业获得土地和继续其采矿业务的重要性。

“社会许可”一词是指采掘公司在开展业务时获得社会认可和接受的过程。它意味着社区对经营活动的认可，超越了正式的法律授权。在“社会许可”的核心，采掘业应在可持续发展框架内运作，为受采矿影响的当地居民提供社会和可持续的利益。吉国采矿业的冲突动态表明，社区的要求往往得不到满足。此外，矿区周围的紧张局势表明，社会许可不仅需要由当地的利益相关者和LSG授予，还需要由受采矿影响的当地居民授予。更重要的是，我们的研究结果表明，一旦矿业公司从当地社区获得了运营的社会许可，他们还需要长期保持社会许可，以避免采矿冲突。

当地居民抱怨说，尽管大量的矿产收入来自于他们的地区，但该地区仍然很贫穷，因为很大一部分利益被用于发展其他村庄。自然资源收入从国家到国家以下各级的强制性再分配，以及地方政府能够保留一定比例的采矿收入，鼓励了LSG推行机会主义和独立议程，寻求最大限度地将资源转移到自己的地方，而不包括生活在受采矿影响的偏远地区的人口。例如，在阿拉布卡区，像富金矿业公司这样的采掘业公司直接向阿拉布卡区的区发展基金支付非税款。除了这些付款，该公司还向阿拉布卡LSG和中央政府进一步支付税收。虽然富金矿业公司位于阿拉布卡区，但社会福利和就业被分配给阿拉布卡区的中心村庄和大村，而偏远村庄却被抛在后面。恰特卡勒区的Terek-Sai村和Kyzyl-Tokoi村的居民从采矿作业中受益最大。同时，像Zhyl-Bulak和Kuigomon这样较小和偏远的村庄，在行政上属于阿拉布卡区LSG，尽管靠近采区，却几乎没有看到采矿的社会利润。

这些村庄的当地居民往往无法获得适当的饮用水、学校、医疗服务和其他社会设施。所有来自阿拉布卡区的焦点小组参与者都提到，他们没有从富金矿业公司的运营中看到任何好处，因为他们认为，社会一揽子计划和工作机会都给了恰特卡勒区的中心村庄。由于对矿区的道路封锁抗议，只建了一个医疗设施。因此，阿拉布卡区的社区认为，只有通过冲突，矿业公司和国家机构才会承认他们。

另一面，恰特卡勒区（Kyzyl-Tokoi村和Terek-Sai村）的居民也抱怨说，尽管为居民提供了社会福利，但社区发展项目并非总是得到充分执行。尽管富金矿业公司在Kyzyl-Tokoi村建立了一个供水系统，但由于实施不力，只有一部分人因此获得了干净的水。

另一个重要因素是当地利益相关者的“未满足的期望”的感觉，这与民众对矿业公司的不满纠缠在一起。根据Mahmood和Humphrey（2012）的研究51，企业社会责任活动所处的制度和文化背景是决定社区期望的重要因素。作者指出，在中亚地区，社区的期望介于苏联的过去和当代资本主义的新自由主义议程之间，在这种环境下运作的商业实体通常被期望解决当地社区的社会和经济问题。当矿业公司的基础设施不能满足当地人的需求，或者他们的经济诉求没有得到满足时，居住在纳伦区采矿区周围的居民就会抱怨。当地人还注意到，中国公司往往带着预先确定的企业目标，而不了解当地的环境和文化。

图4：阿拉布卡废弃矿场

4.4.   将当地公民纳入决策过程

当地居民对采矿业的议论表明，许多当地人被排除在采掘业的决策过程之外。当地居民的担忧主要围绕着工作场所条件、缺乏工作机会和明确的雇佣标准、环境恶化以及收入报告和收入分配的透明度。

尽管受访者承认，近年来，他们观察到矿业公司和当地社区之间有了更多的合作参与，但这种行动仍然集中在LSG和公司代表之间，当地居民很少被纳入这些讨论中。这种情况产生了一个排他性的参与框架，在这个过程中，只有一方的人口被有效地纳入其中。此外，公司和当地居民之间的会议和接触是在主要城镇举行的。例如，在阿拉布卡，公共听证会在恰特卡勒的村庄举行，而位于阿拉布卡区的村庄则被排除在这些会议之外。居住在阿拉布卡区的当地居民对该公司的采矿活动和任何相关利益知之甚少。他们也缺乏解决其不满和投诉的机制。虽然有一个系统来管理社区和当地利益相关者的投诉，但它的执行力度很弱。在阿拉布卡区这种情况下，居民通过他们的LSG向富金矿业公司写集体信来提出他们的关注。然而，受访者表示，他们的大部分要求都没有得到答复。对各案例研究地点的访谈表明，缺乏公司-社区对话是导致当地居民与矿业公司之间的暴力和冲突增加的一个重要因素。

4.5.缺乏信任

政府对采矿活动的参与不力，以及以前的政府机构留下的腐败遗留问题，削弱了当地社区的信任。社区对政府的不信任感依然强烈。在案例研究地点进行的访谈显示，中央政府距离遥远，不值得信任，而且在可持续发展该国的采矿业方面能力薄弱。中央政府在采矿业方面沟通不畅，反应迟钝，迫使公司直接与LSG进行谈判。正如Doolotkeldieva（2020）和Ocakli等人（2020）的研究报告所述，国家政府对地方冲突的反应传达了一种疏离的看法，试图将采矿和地方冲突的管理完全分散和下放给国家以下各级政府和非国家行为者，如当地社区和采掘业。在大多数情况下，矿业公司依靠当地政府与居民接触。

然而，正如我们的访谈所显示的，并非所有的地方行政官员都有能力维护当地社区的利益。在纳伦区和阿拉布卡区的当地居民经常抱怨说，他们的LSG代表在解决当地社区和矿业公司之间的冲突以及支持他们的要求和满足他们的基本社会经济需求方面没有什么成效。核心问题是，地方政府往往缺乏能力、资源和专业知识来处理采矿业的复杂问题。因此，这种情况影响了当地人对采矿活动的看法，也影响了当地人促进可持续矿业发展的能力。

5.  结论

我们在案例研究地点的所有受访者都承认采矿投资对刺激当地经济的重要性。但是，他们也承认，矿业公司和LSG在为当地社区创造社会经济效益和可持续发展方面缺乏努力。虽然政府已采取措施实施改革，以刺激受采矿影响地区的地方发展，但这些举措的实施力度不大。向受采矿影响的地区提供区域发展基金是促进发展的一个重要步骤，但正如我们的访谈所显示的，它并没有完全解决采矿收入的再分配问题。当前采矿业最根本的问题之一是采矿收入的透明性和问责制，以及如何与当地社区分享这些收入。虽然开放预算平台和EITI等项目是重要的透明度举措，以减少腐败，促进披露和跟踪政府支出，但如果普通民众无法获得这些信息，它们的作用就很有限。我们的研究显示，受采矿影响的当地社区对采掘业产生的收入知之甚少。我们面临的挑战是在国家以下各级扩大预算报告的规模和传播范围。正如我们的研究表明，国家以下各级政府在开放数据流程和向公民提供更多收入报告信息方面的努力有限。在国家以下各级缺乏有关收入支出的信息，导致对矿业公司和地方政府的不信任和对立。

此外，采掘业和LSG往往不能满足当地社区的发展需求。我们的观察显示，公司很可能与当地强大的利益相关者而不是与当地社区一起推动参与式的治理形式。然而，缺乏与当地居民的接触和协商对话构成了冲突的一个重要来源。这也表明，吉国地方政府治理薄弱，缺乏遏制采矿业紧张局势的能力。缓解这种紧张关系的方法之一是让当地公民积极参与有关收入支出和采矿活动的决策。另一个方法是在立法框架中加入强制性指令，让公民参与到有关采矿发展的协商过程中。

另一个主要问题在于政府及其资源能力。在此国家（区域）和地方层面，机构薄弱、治理不善和专业知识不足，意味着LSG没有能力管理采矿业的复杂性，没有能力将自然资源的收入利润转化为可持续的实际发展。在国家层面上，中央政府反应迟钝，没有能力在自然资源部门充分执行透明度和问责制规范，这突出表明中央政府的治理能力有限，无法从中央官僚机构到国家以下各级有效监督和执行政策和立法。此外，对于生活在受采矿影响地区的人们来说，政府缺乏参与和支持，进一步削弱了公众对政府政策的信任。我们的研究结果表明，中央政府有效地将矿产资源开采的管理权交给了地方自治政府；然而，如上所述，地方自治政府的治理能力较弱，在缓解冲突、保护当地人的生活不受负面采矿活动影响以及从采矿业开采中获得发展利益方面的能力较低。

此外，案例研究地点的矿区周围的紧张关系进一步围绕着土地所有权以及外国投资和采矿作业对环境和当地生计的影响。围绕这些问题的讨论虽然集中在当地，但却与更广泛的国家“资源民族主义”的叙述产生了共鸣。吉国采矿业，特别是Kumtor金矿的情况，长期以来一直受到政府的关注，以对金矿的所有权结构进行更大的控制，并使来自自然资源开采的收入最大化。对自然和自然资源的提及是民族主义，特别是资源民族主义表达中的一个共同特征。“资源民族主义”的一般论点是，人民而不是私人和外国实体应该从其民族国家的资源中获益。不同的论述围绕着主权、领土、国家、所有权，以及公民获取自然资源的权利和特权。在这种观点中，利用“资源民族主义”的词汇，当地居民挑战中国在该国采掘业的参与，并对采矿活动和收入分享的利益提出异议。这种观点为采矿业的外国投资创造了一个不受欢迎的环境。采矿业的不稳定和国家为保护外国投资的被动参与可能会对该国吸引外国直接投资的能力产生负面影响，从而损害该国的长期经济发展。

然而，需要注意的是，虽然近年来采矿抗议的强度特别针对中国公司，但其他采矿公司也是目标。除了与加拿大公司Kumtor有关的“常规”抗议活动外，在吉国运营的其他外国公司也经历了采矿冲突。正如 Gullette 和 Kalybekova（2014 ）所观察到的，反 Kumtor 的抗议活动鼓励了该国其他地区的类似抗议和暴力。例如，2013年，约200名抗议者袭击了Z-Explorer公司的办公室并抢劫了设备，该公司是澳大利亚上市公司Manas Resources在巴特肯州Shambesai金矿的当地子公司最近，在 2020 年 10 月 4 日吉国立法选举后发生的政治动乱中，在塔拉斯州西北部的 Jerooy 以及南部贾拉拉巴德州的 Ishtamberdi、Bozumchak 和 Terek-Sai 矿区运营的几家外国公司成为了当地居民的目标。

因此，为了实现更好的资源治理，缓解吉国的采矿冲突，有必要采取一些紧急措施。首先，需要通过提供足够的资源和专业知识来提高地方政府机构和地方社区的能力，从而改善矿业治理。其次，地方政府应该投入更多精力，建立一个更具包容性的参与式决策框架，将当地居民和采掘业结合起来。目前，这样的框架主要集中在国家的主要城镇和城市。然而，正如我们的分析所表明的那样，企业与社区对话的缺失是采矿业冲突的最大根源之一。因此，社区领袖和公司应努力促进与当地居民的长期对话，以防止社区关系紧张。从这个意义上说，矿业公司应在采矿作业开始前投资建立关系并获得当地社区的信任。矿业公司应与地方政府机构一起，建立制度化的机制，保证将当地居民纳入其中，并让他们参与对采矿作业的环境和社会生态发展的评估。这样一来，企业社会责任的采用应以实施长期可持续目标为目标，而不是支持短期的社区需求。它应进一步建立机制，确保在地方一级的收入支出方面有更大的透明度和问责制，并为当地居民提供获得预算报告的途径。

最后，国家必须监督其政策和立法在国家以下各级的执行情况。正如本文所示，中央政府对其政策的执行情况几乎没有监督，在管理矿区冲突方面也一直保持沉默。中央政府的作用在很大程度上被削弱为将自然资源的管理权下放给国家以下各级。然而，地方政府的体制框架薄弱，缺乏资源和专业知识，使其无法有效管理自然资源。政府没有参与国家以下各级的自然资源管理，也没有能力保护居住在矿区的居民，这就产生了两极分化的冲突，以及公司和社区之间的非正式安排。正如本报告所显示的，直接受采矿作业影响的当地居民对国家解决冲突和充当调解人的能力失去了信任。然而，由于采矿投资在国家的生态经济发展中占有重要份额，反采矿行动可能会阻碍未来的投资。这种情况可能会进一步引发吉国与其经济伙伴（如中国）之间的外交危机。如果没有强有力的政府监督，有关采矿的冲突可能会继续下去，并有可能加剧社区对当前和未来采矿项目的反对。

本文来源于公众号：世界矿业