中国国土资源经济：加拿大矿产资源战略调整动向及其启示

2020-04-09 15:45:29
来源：中国国土资源经济
作者：余韵，杨建锋
0
0
添加收藏

导读

加拿大是全球矿业强国，资源禀赋优势、勘查开发技术、管理及矿业融资在世界上颇具竞争实力。加拿大矿产资源主要归各省管理。联邦政府的目标主要是保持矿业竞争力，促进矿业繁荣，主导思想始见于1994年的《白马矿业倡议（WMI）》。2019年3月正式发布的《加拿大矿产和金属规划》，是加拿大联邦政府矿产资源战略调整的最新成果，包括经济发展和竞争力、推进土著居民参与、环境、科学技术与创新、社区、全球领导地位等六大战略重点方向，提出了十个方面的战略举措。其目的是巩固和提高加拿大矿业在全球的竞争优势。研究加拿大矿产资源战略调整变化动向，可以得出几点启示：矿业竞争力是一个国家综合实力的重要组成部分，科学技术创新是矿产资源战略调整的稳固压舱石，民众利益和环境保护是矿企不可推卸的社会责任，直面各种挑战是矿产资源战略调整的最佳切入点。

本文引用信息

余韵，杨建锋.加拿大矿产资源战略调整动向及其启示[J].中国国土资源经济,2020，33（1）:28-34.

加拿大是一个联邦国家。加拿大矿产资源丰富，其勘查开发技术、管理及矿业融资，处于全球领先地位。随着矿业景气十年的结束，加拿大联邦政府敏锐意识到目前全球矿产资源市场正在发生深刻变化，诸如气候变化、原住民参与、可持续发展和社会可接受性等问题，是影响矿业发展的关键要素，必须采取新对策新手段，应对新形势新情况，获得新进步新收获，从而巩固和提升加拿大矿业在全球的竞争优势。近期，加拿大调整矿产资源战略，提出了六大战略重点方向及其相关举措。研究加拿大矿产资源战略调整变化动向，可以得出若干启示。

1 加拿大矿产资源战略调整的基本背景

1.1 加拿大拥有强大的矿产勘查开发及服务体系

加拿大自然资源部2019年6月发布的《10 key facts on Canada's Minerals Sector》数据显示，2018年，矿业部门直接和间接名义GDP为970亿加元，占加拿大总名义GDP的5％，占加拿大出口总额的19％。

加拿大矿业部门2016年提供就业岗位596000个，包括1万多名原住民，成为原住民就业占比最高的行业。矿业通常是高薪岗位，2016年加拿大采矿业平均工资115174加元，约为全国平均工资59903加元的两倍。

2016年加拿大矿产部门投资132亿加元，约占加拿大投资总额的6%。其中约2/3（88亿加元）投入矿业和采石业；约1/3（41亿加元）投入下游矿产加工业，包括初级金属制造、金属制成品制造和非金属矿产品制造（参见图1）。

（数据来源：Natural Resources Canada,2016）

图1 加拿大矿业投资在5个子部门的分布图

加拿大在全球铝产量中排名第三（参见表1），是全球第四大钴生产国、第五大镍生产国，是铜的关键生产国。清洁技术部门占加拿大GDP的1.4％，提供17.8万个就业岗位，在全球清洁技术创新指数中排名第四。清洁技术革命的最前沿是太阳能电池板的快速部署。太阳能电池板需要19种矿产品和金属，其中8种金属被称为“关键金属”。加拿大发现和/或生产着制作太阳能电池板所需19种矿产品和金属中的14种，包括6种关键金属：铜、铟、硒、碲、镓、银。

加拿大是全球领先的矿业金融中心。世界上超过50％的上市矿业公司在多伦多证券交易所（TSX）及其创业板上市，2016年有超过1890亿加元的矿业股票在这里交易。2017年数据显示，多伦多证券交易所及其创业板在全球矿业权融资中份额最大。以加拿大为基地的上市公司在国内和全球100多个国家的采矿和勘探资产总额超过2560亿加元。

1.2 加拿大矿业投资环境优越

2003年，加拿大矿业协会（MAC）及“加拿大勘探与开发者协会”（PDAC）发起“E3计划”。“环境”“卓越”“勘查”英文开头字母都是E，代表以环境卓越的方式进行勘查。2009年拓展为“E3+计划”，补充设计了一些工具包，旨在帮助矿产勘查企业提高社会、环境、健康和安全绩效，作为签署企业的社会责任倡议，成为“加拿大品牌”。

弗雷泽研究所2016年《矿业公司年度调查》显示，加拿大被公认为是最安全的矿业投资目的地。弗雷泽世界矿业投资环境排名中，加拿大的萨斯喀彻温和马尼托巴居世界前两位，魁北克排名第六。公开发布的勘查预算显示，加拿大是矿产勘查投资首选国家。据标普2017年数据，加拿大吸引的勘查勘探预算占全球矿产勘查总投资的14％（均不包含油气矿产）。

1.3 加拿大敏锐意识到目前全球矿业市场正在发生深刻变化

21世纪进入第二个十年，加拿大联邦政府意识到，其作为矿产投资优选目的地的地位正在削弱。例如加拿大某些金属的储量和一些大宗矿产品产量呈下降趋势。矿山建设、重建、扩建和加工设施等采矿相关项目数量已从2014年的150个降至2017年的101个。同期相关项目投资从1660亿加元降至800亿加元。

加拿大认为，诸如气候变化、原住民参与、可持续发展和社会可接受性等问题，是影响矿业发展的关键要素，必须采取新对策新手段，应对新形势新情况，获得新进步新收获，从而巩固和提高加拿大矿业在全球的竞争优势。

2 加拿大矿产资源战略调整的重点方向

加拿大联邦/省/地区政府、矿业界、原住民和环境组织以及劳工代表于1994年签署了《白马矿业倡议（WMI）》。2018年3月，加拿大自然资源部启动《加拿大矿产和金属规划》编制工作，发布《加拿大矿产和金属规划的讨论/征求意见稿》，2019年3月正式发布《加拿大矿产和金属规划》，是加拿大矿产资源战略调整的最新成果，包括六大战略重点方向（参见图2）。

图2 加拿大六大矿产资源战略重点方向

战略方向一：经济发展和竞争力

总体战略目标：加拿大矿业部门的业务和创新环境是世界上最具竞争力的，对投资最具吸引力。

分阶段战略目标：到2020年，在矿产工业和监管制度的稳定性、可预测性和有效性方面取得进展。到2022年，形成一个服务于矿产勘探的新的泛加拿大合作的公共地球科学体系。到2025年，有形的基础设施投资，能够支持有前景地区的矿产资源开发。

战略方向二：推进原住民参与

总体战略目标：提升原住民参与自然资源开发活动的力度，承认并尊重原住民的权利和利益，增进土著居民的经济机会以及支持和解进程。

分阶段战略目标：到2021年，探索增加原住民采购和商业活动的机会。到2022年，实行综合性“矿山培训计划”，帮助每个人获取参与矿业项目所需的技能。到2025年，在原住民社区和项目发起者之间达成更多协议，原住民和政府合作，共同努力提升社区福利。

战略方向三：环境

总体战略目标：保护自然环境成为负责任有竞争力的矿业行业的基础。在建立公信力、建设未来“低足迹”矿山和管理过去矿业活动遗产方面，确立加拿大的全球领导地位。

分阶段战略目标：到2020年，扩大国家废弃矿山倡议（NOAMI）任务，确立一个从废物中实现矿业价值的泛加拿大研究项目，减少矿山废物排放并改进环境绩效。到2025年，通过不断采用最佳可得技术，新矿山开发确立环境领先地位。

战略方向四：科学、技术与创新

总体战略目标：在加拿大矿产开发周期的所有阶段，成为由世界领先的科学和技术所支持的现代与创新的产业。具体的优势包括在采掘技术、地质和生物科学、人工智能和空间科学领域拥有专业知识的高技能劳动力。

分阶段战略目标：到2022年，实施泛加拿大数据战略，支持发展“超级集群”型模式和反映正在进行中的变革性技术，应对大型创新挑战。到2025年，矿业相关技术和工艺的商业化取得重大进展，包括新一代地球科学工具的创新和运用。

战略方向五：社区

总体战略目标：社区欢迎可持续的矿产开发活动，以实现其带来的利益。形成良好的社区关系，协助矿业公司建立公信力，推进矿业项目并降低与成本和声誉相关的风险。

分阶段战略目标：到2020年，提供一份增加矿产和金属行业当地采购的清单。到2025年，采取以教育为基础的举措，吸引和留住高素质人才并拓展未来人才的渠道。到2030年，加拿大矿业部门劳动力更加多元化，其中女性占比达到30%。

战略方向六：全球领导地位

总体战略目标：进一步加强竞争优势，提高加拿大矿业的全球领导力，创新集群的采矿供应和服务行业（MSS）不断发展，使矿业更环保，更安全，更具可持续性。

分阶段战略目标：到2020年，加拿大矿产和金属品牌揭开新的大幕。制定政府与产业界联合支持加拿大矿业供应和服务公司成功的战略并组织实施。到2025年，在国内外推动负责任的资源治理措施，建立更稳定和更可预测的全球矿业环境。

3 加拿大矿产资源战略调整的主要举措

3.1 税收和财政激励

联邦、省和地区政府应审查税收状况，调整税收政策和其他财政手段，降低成本、提升竞争力和吸引投资，确保加拿大是国际上矿业有效税率最低的国家之一。

实行全流通股票制度（FTS）与矿产勘查税收抵免（METC）以及一些省级措施相协调，从而鼓励矿产勘查，使初级矿业公司通过股票市场为矿产勘探提供资金。

3.2 提升监管能力

联邦、省和地区政府协调或相互承认各种相关的法规，与矿业行业合作，帮助利益相关者理解和掌握法规，确保进行环境评估的政府机构有能力及时有效地提供建议和决策。

建立强大、敏捷、透明和可预测的监管体系，保护环境。通过合理的规划，为投资者提供及时获得项目审批的明确途径。对可能影响原住民和条约权利的决策，联邦、省和地区政府履行协商职责，遵循尽早与原住民和利益相关方接触的最佳实践，提供社区参与经济发展机会，提高监管的确定性。

矿业项目要同时服从联邦和省级的环境评估与其他立法，在规定的时间内完成环境评估，增强投资者信心，减少矿产发现或购买矿床与矿产生产的时间。

区域评价提供机会，以识别、分析和管理当地或区域尺度上潜在累积的环境、经济、社会和文化影响，简化项目层面的审批，提供更高的地区活动清晰度，支持区域发展。

3.3 加强公益性地质调查

加拿大勘探与开发者协会，充分认识公共地球科学（公益性地质调查）是矿产勘探的生命线，增加地球科学资金的投入，加强地球科学创新，积极开展国际合作。地质、地球物理、地球化学和其他数据、图件、知识，由政府作为一种公共物品免费提供，促进矿床的重大发现和与采矿相关的活动。

政府间地球科学和国家地质调查局委员会具体负责整合全国公共地球科学活动，通过发展新一代地球科学来揭示有关已知矿床的其他信息，并支持未来矿山的发现和开发。

加拿大地质调查局（GSC）与各省和地区地质调查机构合作，已于2008年启动能源和矿产计划（GEM）提供地质填图产品。该计划开始时，加拿大北方地区只有 20％的面积按照现代标准进行过填图。计划到2020年，总投资2亿加元，使该地区的地球科学知识达到为勘探、土地利用和环境决策提供信息所需的水平。

3.4 土地准入和土地利用

联邦政府与各省和地区合作，将调停土地诉求权作为与原住居民和解的原则，探索提升土地使用和土地准入清晰度的方式，综合考虑经济因素以及社会和环境因素。规范土地准入和土地利用的确定性，吸引和留住投资者。

重视土地的自然和文化遗产，建立“加拿大第一目标路径”(Pathway to Canada Target 1)。计划到2020年，通过保护区网络（包括私人土地征用）和其他措施，保护至少17％的陆地和内陆水域。

3.5 提升矿产加工能力、提高产业链附加值

提升加拿大的冶炼、精炼和造粒能力，提高经济附加值。在纽芬兰和拉布拉多、新不伦瑞克、魁北克、安大略省、曼尼托巴省、阿尔伯塔省和不列颠哥伦比亚省的冶炼厂、精炼厂和制粒厂，处理含镍、铝、铜、金、银、钴、铁矿石、铅、铋和铂族金属的原料，以及作为基本金属和可回收物的副产品回收关键矿产（例如铋、铟、锗、镓）。

3.6 节约集约利用资源

一是减少废物。针对采矿活动导致的酸性矿井排水、金属污染、侵蚀和沉积造成的水污染，以及气候变化带来的淡水可供性、干旱、洪水、融雪模式、水温变化和其他问题，强调环境和经济绩效，尽量减少矿业对水的依赖，减少有害排放，改善尾矿管理，改进水处理技术，减少栖息地和生物多样性的丧失。

二是提高能源效率。减少温室气体排放和环境足迹，落实“可持续矿业”计划和加拿大节能产业伙伴关系（CIPEC），将可再生能源视为降低成本和抵消传统燃料价格波动影响的方式，所有服务年限超过10年的新采矿项目均将可再生能源添加到能源结构中。提高破碎工艺和地下采矿以及其他方面的能源效率，达到现有矿山能源成本降低25％、新矿场降低50％的目标。探索在采矿中采用小型模块化反应堆的可能性，为并网和离网运行提供电力。

三是发展循环经济。保持资源的循环利用并最大限度地减少丢弃物，在整个回收过程中保留金属的内在特性，重复使用并保持其质量和功能。采矿过程产生的废物重新进入循环系统，以提高可持续性并获得额外的经济价值，降低环境成本，力争创造“走向零废物的矿业”。

3.7 环境保护与生态修复

一是矿山修复。实施矿山修复（复垦）计划，解决有关废弃矿山的问题。制定矿山关闭计划，在矿山关闭后支持社区的社会经济发展。解决技术推广障碍，减少废弃矿山中采矿废物的数量和责任。制定统一的新建矿山财务保证金制度，降低废弃矿山的风险，确保采矿场所得到恰当复垦。

二是适应气候变化。评估、管理并对风险优先排序，应对矿山生命周期对气候变化的影响，包括基础设施的额外维护和维修、存储设施故障可能对环境造成的影响，以及洪水、干旱和野火等极端天气事件的影响，确保废石和尾矿库的稳定性。对北方项目进行环境评估，在矿山规划中考虑当前和未来的永久冻土条件。

三是创新生态系统。发挥大学和研究院所的人才和创新优势，协作研发并分享创新的风险和收益，为自然资源部门提供创新的思想和知识，包括支持矿业创新生态系统的结构，利用专业知识来改进技术转让，集中资源应对用水等领域的系统性挑战，降低采矿、深部采矿和运用前沿技术的环境足迹。

3.8 促进科技创新

一是开发新一代地球科学工具。随着时间推移，矿产资源发现的成本不断上升而发现率逐步下降，勘探成功取决于具有成本效益的前沿工具和技术能力。颠覆性数字技术可为矿业提供重大应用，包括人工智能、机器人和自动化、大数据、无人机技术、物联网等，可以改善数据管理、决策和整体效率。

二是采用新兴技术与流程。在矿山生命周期开始时或在扩建期间或矿山关闭时，最有利于新兴技术的采用，拥有更多“安全空间”来测试调整新设备和流程，提高矿业公司的竞争力。

三是矿业新前沿。例如极端气候、深部采矿、近海和太空的勘探与开发。开发这些新领域的设备与方法，帮助采矿业提高生产率和降低成本。

3.9 推动社区发展

一是社区准备。提升社区利用资源开发机遇的能力，做出明智决策和参与项目影响规划。强化技能培训和教育、加强商业网络和基础设施建设，确保社区充分实现当地项目的效益，在矿山勘探、建设和运营停止后很长时间内获得可持续的利益。

二是人力资源。支持矿业就业本地化，支持女性、移民、原住民成为采矿业的劳动力。通过获得新技能，缩小社会经济差距，增加他们对自然资源开发的参与和商业机会，并支持建设更具经济弹性的社区。

三是加强基础设施建设。联邦、省和地区政府，与原住民、偏远和孤立社区以及工业界合作，确定具有高矿产开发潜力地区的基础设施需求，投入额外资源来释放北部、偏远和孤立地区的矿产潜力，促进与采矿有关的活动和区域发展，吸引更多的自然资源投资和创造更多的开发机会。

四是普及矿业知识。实施“资源和能源开发信息计划”（REDI），提供有关矿产勘探和采矿、地球科学、环境保护、土地诉求、原住民事务和其他领域的信息，提高公众对矿业的认识和理解，促进社区支持和社区准备，并为矿业相关工作吸引投资和人才。

3.10 巩固加拿大品牌

一是持续推进“E3+计划”。帮助矿产勘查企业签署社会责任倡议，提高矿业企业的社会、环境、健康和安全绩效。在可持续发展、负责任商业行为(RBC)、与社区和原住民的伙伴关系以及矿产禀赋和专业知识等领域，更明确地定义和利用“加拿大品牌”，增强矿业企业竞争力。

二是鼓励外商直接投资。为自然资源项目和基础设施提供资金、传播技术和知识、保护知识产权，通过竞争促进创新，将加拿大企业与全球价值链相联系。近期计划建设100多个重大矿产和金属项目，约720亿加元的潜在投资。

三是发展采矿供应与服务业（MSS）。支持整个矿业供应链的中小企业，确保可靠的电力，减少排放，控制成本，并建立社区支持。推动并受益于数字化、自动化、人工智能、虚拟现实、无人机技术和基因组学等颠覆性技术，为采矿和勘探相关活动增加额外价值。

四是确立负责任企业行为。包括采取措施尽量减少和减轻对当地社区和环境的不利影响，也包括确保矿产开采、加工和贸易的供应链尊重人权和劳动关系，即使在执行不力的地区也是如此。

4 几点启示

第一，矿业竞争力是国家综合实力的重要组成部分。加拿大矿产资源战略调整的“关键词”就是竞争力。纵观世界各国，矿产资源和矿业发展在经济社会发展中具有基础性地位和关键性作用。而矿业的市场经营活动受到全球经济力量和价格波动的影响最为明显，是一个价格承受型的行业，竞争时时刻刻都存在于矿业的发展过程之中。重点研究有竞争力的矿产资源战略，方可抓住矿业发展的要害。

第二，科学技术创新是矿产资源战略调整稳固的压舱石。加拿大矿产资源战略调整的方向和举措皆强调科学、技术与创新。从全球范围来看，矿业已经由“适用技术”行业转变为高技术密集和人才密集型的行业，创新是矿业发展的动力，人才是矿业发展的基础。所以说，科学发明、技术进步、创新成果将促进矿产资源行业的未来产生日新月异的演变，值得高度关注。

第三，民众利益和环境保护是矿业企业不可推卸的社会责任。加拿大矿产资源战略调整专题研究推动社区发展、环境保护与生态修复，以及原住民、偏远和孤立社区居民就业问题，强调“E3+计划”、企业社会责任和“加拿大品牌”。现在看来，世界各国矿业企业都存在类似的社会责任课题。共享矿业发展成果应当是矿业企业的一种必备责任。绿色发展应当是矿业企业的一种必然选择。

第四，直面各种挑战是矿产资源战略调整的最佳切入点。加拿大矿产资源战略调整的背景是敏锐意识到目前全球矿产市场正在发生深刻变化。全球矿业面临着投资下降、土地准入难度加大、技术工人缺乏及劳动力成本上升、勘查技术亟待提高等共同挑战，必须采取新对策新手段，应对新形势新情况。由此推断，与加拿大一样，世界其他国家也会调整自己的矿产资源战略，新一轮全球矿产资源战略必将应运而生。