《永高矿业律师专栏》因政府划定水源保护区导致矿山关闭的，如何对矿业权人进行补偿？

2024-06-05 14:14:57
来源：公众号：永高矿业律师
作者：吴永高冼春雷
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文章来源于公众号：永高矿业律师，原文链接：矿业诉讼丨因政府划定水源保护区导致矿山关闭的，如何对矿业权人进行补偿？

导语

在饮用水水源一级、二级保护区内，禁止矿产资源开发活动。因政府划定水源保护区导致矿山全部或部分关闭的，行政机关应依法对矿业权人予以补偿，补偿范围通常包括矿业权损失、矿山资产损失、勘查投入损失、增加开采投入、停产停业损失、人员安置费用等。本案中，因政府划定水源保护区导致甲煤矿被关闭，法院经审理认定行政机关应承担补偿责任，并已明确补偿范围和补偿金额。案件审理期间，政府又调整水源保护区范围，最终以将甲煤矿调出水源保护区的方式解决本案争议。

一、案情概要

2004年10月，甲煤矿取得采矿许可证，有效期自2004年10月至2014年10月。
2007年6月，省人民政府作出《关于划定12县（市）集中式饮用水源保护区的批复》，其中天门河水库饮用水源保护区总面积239.13平方公里，一级保护区1.61平方公里，二级保护区11.12平方公里，准保护区226.4平方公里。甲煤矿矿区部分在二级保护区，部分在准保护区。
2013年7月，乙县人民政府作出《关于加强天门河水库饮用水源保护区水源保护工作的公告》，明确根据相关法律法规及省政府文件要求，公告如下：“…二、在一级、二级水源保护区内禁止以下事项和活动：2、禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，县人民政府将责令拆除或者关闭。…6、禁止开山采石、采矿。…”该公告于2013年7月16日进行对外发布。
2014年，甲煤矿申请办理技改扩建手续和采矿许可权延期等手续时，相关审批机关告知，该煤矿区域已被划为天门河水源保护区，停办相关手续。此后，县安全生产监督管理局委托评估机构对甲煤矿资产进行评估。2014年12月29日，评估机构作出甲煤矿单项资产项目评估报告书，该评估报告书载明甲煤矿房屋建筑物、构筑物及其它辅助设施、井巷工程、管道沟槽、机械设备、办公设备、库存材料的评估原值53625460.00元，评估净值为46242030.00。
甲煤矿被关停后，由于行政机关一直未对甲煤矿的损失进行补偿，甲煤矿遂以乙县人民政府为被告，向人民法院提起诉讼。法院经审理做出行政判决，责令乙县人民政府在判决生效后六十日内针对甲煤矿的请求作出行政行为。判决生效后，乙县人民政府作出《不予行政赔偿决定书》，决定对甲煤矿不予行政赔偿。甲煤矿遂向一审法院提起诉讼。
本案审理期间，乙县人民政府向省人民政府提出了《天门河水库集中式饮用水水源保护区调整方案》，2018年12月10日省人民政府对该方案进行了批复，根据该调整方案甲煤矿已经不属于水源保护区范围内。经法庭询问，乙县人民政府表示愿意积极配合甲煤矿办理相关的复建复工手续。

二、争议焦点

（一）乙县人民政府是否应对甲煤矿关闭承担补偿责任？
（二）本案补偿范围和补偿金额如何确定？

三、裁判结果

法院经审理认定：

第一，关于被告是否应承担补偿责任。乙县人民政府依照《中华人民共和国水污染防治法》《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等法律法规申报并划定饮用水水源保护区的行为得到省人民政府批复同意并组织实施，目的是维护公共利益，行为合法。但作为划定水源保护区域的申报和实施主体，即使是为了实现和维护公共利益需要，如因此损害了公民、法人和其他组织的利益，也应当依法予以补偿。《贵州省饮用水水源环境保护办法（试行）》第12条规定，各级人民政府划分或者调整饮用水、水源保护区，对保护区内原有居民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，应当予以补偿。原告采矿区域应被划入饮用水水源保护区，不能获得延期生产许可。依照相关法律法规及乙县人民政府公告要求，只能拆除或者关闭。乙县人民政府作为划定水源保护区域的申报和实施主体，应当依法对因此受到损害的原告的利益予以补偿。
第二，关于补偿金额的确定。鉴于乙县人民政府为了实现和维护公共利益需要而致使甲煤矿受损，可参照国土资源部《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》第四条第三项载明：“补偿范围原则上应包括：1.被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2.所压覆矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失”的标准予以补偿。本案中，受县安全生产监督管理局委托，评估机构作出《甲煤矿单项资产项目评估报告书》。根据该报告书载明：“煤矿房屋建筑物、构筑物及其它辅助设施、井巷工程、管道沟槽、机械设备、办公设备、库存材料的评估原值53625460.00元，评估净值为46242030.00元”确认甲煤矿的资产损失为46242030.00元；此外，甲煤矿采矿权价值损失为其向国土资源部门缴纳的采矿权价款1094500元，两项合计为47336530元。甲煤矿的上述损失应由乙县人民政府予以补偿。但是，鉴于省人民政府已经批复了乙县人民政府上报的《天门河水库集中式饮用水水源保护区调整方案》，甲煤矿已经不属于水源保护区范围内。甲煤矿在省人民政府批复了上述调整方案以后可以复建复工，因此，乙县人民政府仅需对甲煤矿上述受损财产产生的同期银行贷款利息承担补偿责任。鉴于甲煤矿未能够提供证据证明因水源保护区的划定致使其何时报批受阻，本院以评估机构作出评估报告（2014年12月29日）的时间的次日起作为乙县人民政府支付甲煤矿上述受损财产产生的同期银行贷款利息承担补偿责任的时间起点；因省人民政府于2018年12月10日已经批复了《天门河水库集中式饮用水水源保护区调整方案》，因此，支付甲煤矿上述财产产生的同期银行贷款利息承担补偿责任的时间终点时间为2018年12月10日。
综上，法院判令乙县人民政府于本判决生效之日起10日内向甲场煤矿补偿投资权益的利息损失。该利息损失以甲煤矿投资总金额47336530元为基数按照中国人民银行同期同类贷款基准利率为标准计算，从2015年1月1日起到2018年12月10日止。

四、法律评析

（一）饮用水水源保护区划定对矿产开发影响的分析

《饮用水水源保护区污染防治管理规定》（中华人民共和国环境保护部令第16号）第三条规定：“按照不同的水质标准和防护要求分级划分饮用水水源保护区。饮用水水源保护区一般划分为一级保护区和二级保护区，必要时可增设准保护区。”

《饮用水水源保护区污染防治管理规定》中，未明确在饮用水水源各级保护区内能否实施矿产开发项目。从各省规定来看，一般都禁止饮用水水源一级保护区和二级保护区内勘查开采矿产资源行为。在饮用水水源准保护区内，有的省份未禁止勘查开采矿产资源，有的省份禁止进行可能严重影响饮用水水源水质和水量的矿产勘查、采选等活动，有的省份未禁止矿产资源开发活动。实践中，有的地方政府扩大化执行水源保护区规定，一刀切地禁止准水源保护区中的矿产勘查开采活动。

具体到甲煤矿所在省，该省人民政府制定的《饮用水水源环境保护办法》中规定，饮用水水源一级保护区及二级保护区内禁止采矿活动，但未规定饮用水水源准保护区内未禁止采矿活动。本案中，甲煤矿甲煤矿矿区部分在二级保护区，部分在准保护区。乙县人民政府以甲煤矿被划为天门河水源保护区为理由，将其全部关闭。从本案裁判文书来看，乙县人民政府对于甲煤矿应整体关闭而非部分关闭的理由并未予以说明。

（二）因划定水源保护区导致矿山关闭的，行政机关应如何对矿业企业进行补偿

《行政许可法》第八条规定，行政机关为了公共利益的需要依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法给予补偿。地方人民政府有权基于公共利益需要，根据饮用水水源保护区相关规定，划定水源保护区，并依法要求保护区范围内的矿山关闭。但与此同时，也应当考虑在此之前合法经营的矿山的利益保护问题。因划定水源保护区导致矿山全部或部分关闭的，矿山企业应获得的补偿范围主要包括以下方面：

一是矿业权损失。矿业权（包括探矿权和采矿权）是矿山企业的核心财产，行政机关因划定水源保护区导致矿业权全部或部分灭失的，应对矿山企业的矿业权损失进行补偿。

二是矿山资产损失。包括厂房、井巷工程、机器设备、土地使用权，以及水、电、道路基础设施等矿山生产运营所必须的资产。

三是勘查投入损失。在探矿阶段以及生产勘查阶段，矿山企业往往需要进行地质勘查工作，形成了勘查投入。

四是增加开采投入。虽然矿山未被全部关闭，但因与水源保护区较近，需要变更开采方式、开采顺序、技术及安全条件等，为此所增加的建设投资及开采投入，也应列入补偿范围。

五是停产停业损失。主要是指矿山企业在停产停业期间所支付的看护人员工资、水电费、维护保养费等费用。

六是人员安置费用。主要是指因水源保护区影响导致矿山企业裁员、破产，需要支付向劳动者支付经济补偿，以及国有企业进行职工安置的费用。

（三）关于本案裁判结果的评析

第一，关于补偿责任主体问题。法院认为划定饮用水源保护区的目的是维护公共利益，行为合法。但即使是为了实现和维护公共利益需要，如因此损害了公民、法人和其他组织的利益，也应当依法予以补偿。在这一大前提下，一审法院认定乙县人民政府作为划定水源保护区域的申报和实施主体，是本案中的补偿主体。上述认定结果符合行政法律规定，有利于依法保护行政相对人的合法权益。

第二，关于补偿金额问题。基于行政机关已委托评估机构出具了资产评估报告，法院审查后对该评估结果予以确认。但是由于本案审理过程中出现了政府将甲煤矿调出水源保护区范围的重大事实变化，一审法院仅判令行政机关支付甲煤矿资产的利息损失，笔者认为这一认定并无不妥。

第三，关于本案结案方式。虽然行政机关调整水源保护区范围，允许甲煤矿复建复工，但是考虑到行政审批和矿山建设的复杂性，甲煤矿最终消除水源保护区划定的影响、实现顺利开发尚需一定时间，且存在一定不确定性。本案判决作出后，如果甲煤矿未能顺利复建复工，则可能引发再次诉讼，并且可能会因为一事不再理等程序规定使甲煤矿后续面临维权障碍。笔者认为，本案较为妥当的处理方式是在法院的主持下双方协商达成和解，签订和解协议对后续煤矿复建复工事宜予以约定，最终以法院出具调解书或者甲煤矿撤诉方式结案。