《永高矿业律师专栏》煤炭探矿权管理法律实务要点之一：探矿权出让

文章来源于公众号：永高矿业律师，原文链接：煤炭探矿权管理法律实务要点之一：探矿权出让

引言

习近平总书记指出，能源保障和安全事关国计民生，是须臾不可忽视的“国之大者”。鉴于我国“富煤贫油少气”的资源现状，现阶段煤炭作为我国主体能源，是我国能源安全保障的“压舱石”。2023年全国生产原煤47.1亿吨，现有生产煤矿4300座左右，新的煤炭产能还在陆续释放。煤炭资源开发利用的特殊性，决定煤矿开发的全流程涉及众多的法律政策规定和监管要求。如何实现煤矿合法合规的审批、建设、开采和经营，是煤矿企业面临的重要现实问题。笔者根据以往实务经验，从矿权管理、项目审批、矿山建设、煤矿开采、用地用水、安全环保等方面，撰写煤矿管理法律实务系列文章，供煤矿企业参考。

探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。依法取得探矿权并开展煤炭资源勘查，是煤炭资源开发前期的核心工作。笔者根据矿产资源勘查相关法律法规政策，结合煤矿行业的特殊管理要求，对煤矿企业探矿阶段涉及的探矿权取得、探矿权延续、探矿权合并、探矿权分立、探矿权保留、探矿权转让等审批管理事项进行梳理，以期为煤矿企业探矿工作的依法依规开展提供参考。

一、煤炭探矿权的出让取得

煤炭探矿权出让取得，是指煤矿企业通过矿业权一级市场招拍挂、协议等方式直接获取自然资源主管部门出让的探矿权。
（一）煤炭探矿权出让权限的历史沿革
根据《中华人民共和国矿产资源法》及《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）（以下简称“240号文件”）规定，我国探矿权实行中央和省级政府地质矿产主管部门两级出让。煤炭作为240号文件附件所列34种重要矿产之一，应由国务院地质矿产主管部门审批发证，同时国务院地质矿产主管部门可以授权省级地质矿产主管部门审批发证。
自1998年以后，原地质矿产部下发了《关于授权颁发勘查许可证采矿许可证的规定》(地发〔1999〕48号)等文件，煤炭矿业权审批权限逐步下放至省级地质矿产主管部门。2005年，按照国务院全面整顿和规范矿产资源开发秩序的部署，原国土资源部下发了《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》(国土资发〔2005〕200号)，其中规定上收勘查面积大于30平方公里的煤炭勘查项目。  
自2010年起，原国土资源部开始探索按照“部控省批”模式，开展矿业权审批制度改革，其中多次涉及煤炭矿业权的审批权限调整：2010年，在黑龙江、贵州和陕西三省开展煤炭矿业权审批改革试点，将其省境内的煤炭勘查项目全部授权省国土资源厅审批发证。2010年，授权宁夏回族自治区国土资源厅，办理已有探矿权、采矿权整合勘查面积大于30平方公里(含)勘查项目的审批登记。2010年，授权青海省国土资源厅审批登记柴达木循环经济试验区内的煤炭矿业权。2014年，将新疆自治区境内煤炭勘查、开采项目授权新疆自治区国土资源厅审批发证。
2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《矿业权出让制度改革方案》，其中将煤炭探矿权全部下放至省级国土资源主管部门审批。2019年，自然资源部印发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号），规定同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理，自然资源部负责石油等14种战略性矿种的出让管理，省级自然资源主管部门负责其他战略性矿产（包括煤炭）的出让管理。
（二）煤炭探矿权出让方式的历史沿革
1986年颁布及1996年修改的《矿产资源法》中均规定，勘查矿产资源，必须依法申请、经批准取得探矿权，即通过申请审批（申请在先）方式出让探矿权。
1998年出台的《矿产资源勘查区块登记管理办法》，首次规定探矿权可以通过招标投标的方式有偿取得。2003年原国土资源部出台《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》（国土资发〔2003〕197号），规定新设探矿权属于国家出资勘查并已探明可供进一步勘查的矿产地、探矿权灭失的矿产地、国家和省两级矿产资源勘查专项规划划定的勘查区块等情形的，应当以招标拍卖挂牌的方式出让。
2006年1月，原国土资源部印发了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号），其中将煤炭划分为低风险矿产类，原则上探矿权采用市场竞争出让方式。针对国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地等四种情形，探矿权可以采用协议方式出让。2006年9月，国务院批复同意的《财政部国土资源部发展改革委关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》（国函〔2006〕102号）中规定，山西、内蒙古、黑龙江、安徽、山东、河南、贵州、陕西八个试点省（区）出让新设煤炭资源探矿权、采矿权，除特别规定的以外，一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式有偿取得。此后，原国土资源部出台的《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资发〔2012〕80号）、《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资规〔2015〕3号）中，继续严格限制矿业权协议出让范围。
2019年，自然资源部印发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号，以下简称“7号文件”），要求全面推进矿业权竞争性出让，除协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。对于煤炭资源，协议出让的范围仅限于国务院批准的重点建设项目，以及已设采矿权深部或上部的同类矿产。2023年，自然资源部印发《关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号，以下简称“6号文件”），在7号文件基础上，将已设采矿权周边、零星分散资源，以及属同一主体相邻矿业权之间距离300米左右的夹缝区域，也纳入可以协议出让的范围。
（三）煤炭探矿权竞争性出让程序
1.出让准备工作
第一，确定拟出让区块。目前，一些省份已建立矿业权出让项目库。省级自然资源主管部门根据经济社会发展需要和矿业权市场需求，从矿业权出让项目库名单中择优筛选拟出让的煤炭区块。拟出让的煤炭区块应当符合国土空间规划、矿产资源规划、煤炭矿区总体规划、煤炭工业发展规划、生态环境保护及国家产业政策等政策要求。有的省份还对拟出让煤炭区块的勘查程度做出了规定。
第二，审核出让方案。省级自然资源管理部门拟定出让方式、竞买人资格条件、出让起始价、出让收益征收、出让时间等事项，草拟出让方案，在征求省级部门及地市政府意见的基础上，审议确定出让方案。通常，省级自然资源管理部门作为主管机关，负责确定煤炭探矿权出让方案，但也有的省份规定须报省级人民政府决定。
2.出让实施工作
以招标、拍卖、挂牌方式出让矿业权的，应当在统一的公共资源交易平台体系中进行。公共资源交易平台按照省级自然资源主管部门下达的委托书或者任务书组织实施。
（1）编制出让文件并发布出让公告
公共资源交易平台依据出让人提供的相关材料编制招标、拍卖、挂牌相关文件。矿业权出让前应当在自然资源部门户网站、同级自然资源主管部门门户网站（或政府门户网站）和政府公共资源交易平台公告不少于20个工作日。出让公告应当包括以下内容：1.出让人和交易平台的名称、住所；2.拟出让探矿权的简要情况，包括区块名称、地理位置、勘查矿种、区域坐标、面积、资源储量（勘查工作程度）、出让年限等；3.法律、法规、政策文件规定的投标人或者竞买人的资质条件；4.投标人或者竞买人需具备的与勘查开采相匹配的资金实力等要求；5.出让方式及交易的时间、地点；6.获取招标、拍卖、挂牌文件的途径和申请报名的起止时间及方式；7.确定中标人、竞得人的标准和方法；8.风险提示；9.对交易矿业权异议的处理方式；10.违约责任、公共资源交易领域失信联合惩戒相关提示等。
（2）竞买人条件及报名程序
1）竞买人条件
竞买人原则上应当为营利法人或者非营利法人中的事业单位法人，在90日内未注销该申请区块范围内的探矿权，在6个月内未被吊销过勘查许可证，未被列入全国矿业权人勘查开采信息公示系统中的“异常名录”或“严重违法名单”，且未被列入信用惩戒对象等名录。
有的省份基于煤炭资源配置政策，对竞买人资格提出了相关要求。例如，根据内蒙古自治区出让化工原料用煤的有关规定，出让化工用煤的煤炭探矿权时，竞买人应是符合化工原料用煤受让范围的化工项目企业。
2）竞买人报名
公共资源交易平台应当按公告载明的时间、地点、方式，接受竞买人的书面申请；竞买人应当提供其符合矿业权受让人主体资质的有效证明材料，并对其真实性和合法性负责。经公共资源交易平台审核符合公告的受让人资质条件的竞买人，取得交易资格。
（3）出让收益起始价的确定
2023年财政部、自然资源部、国家税务总局印发的《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号）中， 将煤炭列入按矿业权出让收益率形式征收矿业权出让收益的矿种范围，在招拍挂出让探矿权时征收竞争确定的成交价，在矿山开采时逐年征收采矿权出让收益。出让煤炭探矿权时，起始价主要依据矿业权面积，综合考虑成矿条件、勘查程度、矿业权市场变化等因素确定。起始价征收标准由省级自然资源主管部门、财政部门参照国家的指导意见制定，报省级人民政府同意后公布执行。
（4）招标、拍卖、挂牌程序
招标出让矿业权的，每宗标的的投标人不得少于3人。少于3人的，出让人应当按照相关规定停止招标、重新组织或者选择其他方式交易。招标出让矿业权应当按照招标投标法、招标投标法实施条例等组织招标投标活动。拍卖出让矿业权应当按照拍卖法组织拍卖活动。挂牌期间，交易平台应当在挂牌起始日公布挂牌起始价、增价规则、挂牌时间等；竞买人在挂牌时间内填写报价单报价，报价相同的，最先报价为有效报价；交易平台确认有效报价后，更新挂牌价。挂牌期限届满，宣布最高报价及其报价者，并询问竞买人是否愿意继续竞价。有愿意继续竞价的，通过限时竞价确定竞得人。
（5）交易结果确定及公示
以招标方式出让的，依据招标条件，综合择优确定中标人；以拍卖方式出让的，应价最高且不低于底价的竞买人为竞得人；以挂牌方式出让的，报价最高且不低于底价者为竞得人，只有一个竞买人报价且不低于底价的，挂牌成交。招标成交的，公共资源交易平台应当在确定中标人的当天发出中标通知书；拍卖、挂牌成交的，应当当场签订成交确认书。
公共资源交易平台应当在发出中标通知书或者签订成交确认书后5个工作日内进行信息公示，公示期不少于10个工作日。
（6）签订矿业权出让合同
出让人与中标人或者竞得人根据中标通知书或者成交确认书签订矿业权出让合同。矿业权出让合同应当包括下列基本内容：（一）出让人、中标人或者竞得人的名称、场所、法定代表人；（二）出让矿业权的简要情况，包括区块名称、地理位置、勘查矿种、区域坐标、面积、资源储量（勘查工作程度）等;（三）出让矿业权的年限；（四）成交价格、付款期限、要求或者权益实现方式等；（五）申请办理矿业权登记手续的时限及要求；（六）争议解决方式及违约责任等。
根据内蒙古自治区出让化工原料用煤的有关规定，化工原料用煤矿业权出让完成后，除签订矿业权出让合同外，所在地盟行政公署、市人民政府负责与竞得人签订化工项目建设和化工原料用煤生产销售协议，明确化工项目建设、投产时限，逾期未建设的，自治区相关部门暂缓办理煤矿建设核准、批复、备案、登记等手续；逾期未建成投产的，自治区依据协议收回出让矿业权并退还已缴纳矿业权出让收益。
3.出让登记工作
矿业权出让成交信息公示无异议、中标人或者竞得人履行相关手续后，向自然资源主管部门申请办理矿业权登记手续。一般应提交以下方面材料：
（1）探矿权申请登记书；
（2）勘查合同或勘查工作计划；
（3）勘查实施方案和评审意见书；（勘查实施方案应当符合地质勘查规程、规范和标准，计划勘查资金投入不得低于法定最低勘查投入要求）
（4）探矿权出让合同；
（5）矿业权出让收益缴纳证明材料；
（6）申请人的企业营业执照副本或事业单位法人证书；
（7）市县自然资源主管部门核查意见；
（8）探矿权申请范围与已设油气探矿权重叠的，申请人须向登记管理机关提交不影响已设探矿权人权益承诺；探矿权申请范围与已设油气采矿权范围重叠的，申请人须和已设采矿权人签订互不影响和权益保护协议。
申请人上述资料齐备的，自然资源主管部门应依法受理探矿权新设登记申请，并在受理后40日内作出行政审批决定。

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