案例解析：因政策变化等决定不予延续采矿许可的，也应当兼顾矿业权人的信赖利益保障

2023-11-15 17:07:16
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文章来源于：雨仁矿业律师，原文链接：雨仁研究 | 案例解析：因政策变化等决定不予延续采矿许可的，也应当兼顾矿业权人的信赖利益保障

案件·导语：

我国对矿产资源的开采利用实行许可证制度，并实行采矿权有偿取得的矿产资源产权制度。采矿权人开采矿产资源权利的取得，虽以有权机关颁发采矿许可证为标志，而采矿权出让合同依法生效后即使未取得采矿许可证，也仅表明受让人暂时无权进行开采作业，除此之外的其他占有性权利，依法仍应予以保障。采矿许可证规定的期限届满，也仅表明采矿权人在未经延续前不得继续开采相应矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利亦仍然有效。原采矿许可证到期后，许可机关在批准延续时，则应当受前续行政许可的约束，对于因情事变更等影响而决定不予延续许可的，也应当兼顾行政相对人的信赖利益保障问题。

关键词：

矿山关闭行政补偿实际损失信赖利益

案情概述：

原告A公司原系从事建筑用石料（凝灰岩）开采、销售的企业法人，宕口位于B区鱼龙山。2008年4月2日，B区政府形成〔2008〕7号专题会议纪要，决定对包括原告A公司在内的四家宕口于2008年底前关闭，但未明确闭矿理由。2009年2月9日,B区政府形成〔2009〕3号专题会议纪要，明确根据该岛整体开发和围垦工程建设需要，决定对原告A公司等两家宕口开采期限延长一年，即将原定的关闭期限2008年底调整为2009年底前关闭。

2009年2月8日，B区国土资源分局向原告核发采矿许可证，有效期限自2009年2月8日至2009年12月31日。同年2月23日，B区国土资源分局与原告签订采矿权有偿出让合同，第四条载明，出让人B区国土资源分局同意在2009年2月8日至2009年12月31日将该合同第三条所列范围内的25万吨矿产资源采矿权出让给原告。至2009年底，原告停止采石生产。2010年7月7日，经市工商行政管理局核准，原告变更其经营范围为石材加工、销售。后因北部区域围垦后鱼龙山宕口淤塞，装运石矿的船只无法停靠，相关石材加工、销售业务无法正常开展，A公司遂停产。

自2013年起，原告即要求进行补偿，并与相关部门进行多次磋商，未就补偿事项达成一致意见。2013年8月29日，双方召开交流会，就补偿事项再次开展协商。2013年10月16日，政府下属某开发公司委托市价格认证中心对原告宕口资产进行评估。市价格认证中心于2013年11月13日作出《价格认证结论书》，认定原告宕口资产在2013年10月21日的市场价格为人民币975万元。

2013年12月5日，上级机关发文设立本案被告C管委会，原告A公司所在镇由B区政府委托C管委会管理，C管委会全面负责辖区内的经济社会发展事务，行使市级经济管理权限和县级社会行政管理职能。

2014年10月16日，原告委托律师向被告C管委会发出律师函，要求尽快就征用鱼龙山宕口给予公平合理补偿。同年10月22日，被告作出书面回复意见，认为鱼龙山宕口并非属于征用项目，而是A公司在2009年12月31日采矿许可证到期后无权进行采矿而停业，不能按照征用补偿的标准予以补偿。双方只有对该宕口系因采矿权到期而停业达成共识后，才能就是否补偿及补偿的具体内容展开有效协商。原告不服该回复意见，起诉至法院，请求撤销被告于2014年10月22日作出的回复意见，并判决被告补偿原告机械设备迁移费和房屋、水池、设备基础、码头、场地建设、土建项目、电缆等损失974.97万元，补偿石子、石屑款50万元，补偿原告机械设备折旧损失864.1115万元，补偿原告石料加工经营损失2200万元，合计4089.0815万元，并自2013年11月15日起按中国人民银行公布的同期银行贷款基准利率支付利息，且由被告承担本案诉讼费。

裁判要旨：

本案经过两审及最高院再审程序，综合法院裁判观点如下：

一、案涉鱼龙山宕口围垦工程是导致A公司被关闭并产生实际损失的根本原因，A公司有权依法获得补偿

根据本案认定事实可知，因原告A公司鱼龙山宕口被列入该镇北部区域建设用海规划范围， A公司《采矿许可证》到期后未取得后续采矿许可。2010年7月7日，经市工商行政管理局核准，A公司变更其经营范围为石材加工、销售，经营期限至2021年7月29日。因北部区域围垦后鱼龙山宕口淤塞，装运石矿的船只无法停靠，相关石材加工、销售业务无法正常开展，A公司于2011年9月停产。因此，对因北部围垦工程建设需要而产生的损失，A公司有依法取得合理补偿的权利。

我国对矿产资源的开采利用实行许可证制度，并实行采矿权有偿取得的矿产资源产权制度。采矿权人开采矿产资源权利的取得，虽以有权机关颁发采矿许可证为标志，而采矿权出让合同依法生效后即使未取得采矿许可证，也仅表明受让人暂时无权进行开采作业，除此之外的其他占有性权利，依法仍应予以保障。采矿许可证规定的期限届满，也仅表明采矿权人在未经延续前不得继续开采相应矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利亦仍然有效。本案A公司逐年签订采矿权出让合同、取得案涉采矿许可证，而非一次性签订长期合同，系主要遵守当地行政惯例所致。A公司原采矿许可证到期后，许可机关在批准延续时，则应当受前续行政许可的约束，对于因情事变更等影响而决定不予延续许可的，也应当兼顾行政相对人的信赖利益保障问题。

二、行政补偿金额的认定标准

《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于有限自然资源开发利用等《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。结合本案实际情况，以市价格认证中心于2013年11月13日作出的《价格认证结论书》，作为判决补偿的依据，并结合A公司经营范围、实际投入、机器设备使用年限和折旧、案涉矿产存量、石料加工行业市场行情等具体因素，依法对A公司有关机械设备迁移费、房屋、水池、设备基础、码头、土建项目、电缆、场地建设费等损失加以具体计算后，确定补偿金额合计665.32万元，符合法律规定。

再审审查过程中，A公司对上述补偿项目、补偿标准、补偿金额也均不持异议。因A公司一审起诉时未明确相关停产停业损失补偿诉讼请求，且对该项损失也未提供相应的证据材料加以具体证明，此前提下，一、二审法院对该项补偿内容未予确认，同时指引A公司依法另寻救济，不违反法律规定。

本案经过一审、二审及最高院再审，法院最终判决，一、撤销被告C管理委员会于2014年10月22日作出的回复；二、责令被告C管理委员会于本判决生效之日起三十日内履行对A公司鱼龙山宕口资产损失进行补偿的法定职责，补偿原告各项损失共计665.32万元；三、驳回原告A公司其他诉讼请求。

法律分析

根据本案的相关事实以及法院的观点，A公司因政府对区域开发建设要求而被通知停止开采矿产资源，最终导致停产并产生实际损失是显而易见的。从尊重公民、法人和其他组织信赖保护利益的角度出发，矿业权人在取得采矿许可证后，因政府决策或法律、法规及政策变化而导致无法继续延续采矿许可手续的，其丧失的只是阶段性不能继续实施开采活动的权利，而并不及于其他所有相关权益，包括但不限于相关的其他财产权益、要求政府延续矿权或采取补偿/补救措施的权利等等。例如本案以及其他涉及矿山关闭退出案件中的常见情形，如果仅以采矿许可证到期为由，而认为矿业权人的所有相关权益均已丧失而不用补偿，既与客观实际情况不符，也不符合我国矿产资源产权法律制度规定，更不利于对企业合法产权保护。