【专栏：矿权压覆实务指南】非法压覆情形下的赔偿范围

2023-09-27 09:20:38
来源：
作者：夏伟等
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非法压覆情形下的赔偿范围
文/夏伟、崔煜民、蒋帅、瞿虹、梁逸秋

一、非法压覆情形下的责任形式
与137号文规定的补偿责任形式不同，当建设项目非法压覆矿产资源时，由于压覆行为缺乏合法性，建设单位对此存在过错，因压覆行为造成损失的，建设单位应当承担侵权赔偿责任。
（一）认定侵权赔偿责任的核心在于过错认定
在压覆案件中，建设单位承担侵权赔偿责任仍然应当适用过错责任原则，对建设单位是否具有过错的认定直接决定了最终的责任形式——如果建设单位实施压覆行为不具有过错，则不产生侵权赔偿责任，应当参照137号文的“直接损失”原则进行补偿；如果建设单位实施压覆行为具有过错，则通常应当认定产生侵权赔偿责任，应当按照《民法典》第1184条的规定，“按照损失发生时的市场价格或者其他合理方式”计算财产损失。
实践中，有一种观点认为压覆行为适用无过错责任，该观点的主要理由有二：一是认为“即使压覆矿产资源人无主观上的故意或过失，也会造成损害后果”，若建设单位因没有过错免责，显然对矿业权人不利；二是援引《民法典》第238条“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任”的规定，认为“在物权损害赔偿的救济中，权利人行使物上请求权时不要求侵害人主观上有过错，因此在此种救济手段中的归责原则可算作无过错责任”。
我们认为此种观点不妥。首先，压覆至少会造成矿产资源无法开发利用的结果，造成损失实属必然，该损失虽然与当事人的过错无关，但探究是否存在过错的价值恰恰在于确定责任形式——合法压覆应补偿，非法压覆应赔偿。此种处理方式不意味着没有过错就不承担责任。其次，《民法典》第238条的“侵害物权”中的“侵害”应理解为不法侵害，即该条规定本身就包含了侵权人存在过错的前提，不应当理解为“不要求侵害人主观上有过错”。最后，正如我们在《合法压覆情形下的补偿范围｜矿权压覆实务指南》中所述，矿业权人和建设单位在压覆案件中的价值追求不一致，且均具有合理性，法院在处理此类案件中更应该遵循利益衡量原则，平衡各方权益，不宜过分保护某一方当事人的权益，如压覆行为适用无过错责任，实际上是超越了法律规定，突破了无过错责任的适用范围，过于偏袒矿业权人的利益，难以实现良好的法律和社会效果。
（二）构成非法压覆的典型情形
1. 未经压覆行政审批，实施压覆行为
根据137号文的规定，凡建设项目实施后，导致其压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用的，都应报批，未经批准，不得压覆重要矿产资源。可见，如果建设项目没有经过压覆审批，就予以实施的，显然不具有合法性，建设单位对于压覆矿产资源具有过错。这一点在实践中并无太多争议。
实践中，由于形成压覆的建设项目带有公益性，有些甚至与国家战略与安全息息相关，因此其建设往往带有一定的紧迫性、必要性，有些项目确实存在建设手续不全、审批手续不齐，但已经实际开始实施的情况。那么，若建设项目在实施时还未取得压覆审批，但在实施过程中或实施完毕后取得压覆审批的，建设单位是否对此存在过错？我们倾向于认为这种违法性可以通过事后的审批予以补正，即虽然建设项目未经压覆审批就压覆重要矿产资源，但自建设项目取得压覆审批时起，此前的行为违法性就已经得到补正，建设单位对此自始不存在过错。
2. 矿业权人未同意压覆
由于建设项目压覆非重要矿产资源，不再强制要求办理行政审批，因此，核查是否取得压覆审批并非一个放之四海而皆准的标准。有的项目不需要办理压覆审批，该如何认定建设项目压覆矿产资源是否存在过错呢？
我们认为，此时应该关注矿业权人是否同意压覆。从这一角度来看，若矿业权人同意压覆，实际上是矿业权人自愿放弃了其矿业权中与被压覆矿产资源部分相对应的占有、使用、收益的权利，那么就不存在受法律保护的矿业权，压覆行为本身就不属于侵犯他人权利的加害行为，自然也就不构成侵权。
基于上述理解，实践中对于来不及办理压覆审批或不需要办理压覆审批的建设项目，建设单位、矿业权人之间可以先签订压覆补偿协议或意向性协议，协议内容中若明确矿业权人同意压覆或同意放弃被压覆矿区范围，建设单位予以补偿的，一般不宜认定压覆行为产生侵权损害赔偿责任。
二、非法压覆情形下的矿业权价值损失
非法压覆时，建设单位应当承担侵权损害赔偿责任。根据《民法典》第1184条的规定，应当“按照损失发生时的市场价格或者其他合理方式计算”财产损失并予以赔偿，其损失范围应当包含全部财产损失，即直接损失和间接损失。其中，首当其冲的损失就是矿业权价值损失。
（一）矿业权价值损失的理解
矿业权作为用益物权，其具有特定的法律意义，也具有独立的经济价值。矿业权是矿业权人依法对许可范围内的矿产资源进行勘查、开发、利用并获取收益的权利。因此，矿业权遭受侵权损害时应当依据其经济价值来确认，即对于侵犯矿业权的财产损失，应以非法压覆时的市场价格和其他方法计算。
（二）矿业权价值损失的计算方法
矿业权价值损失是一个专业性很强的问题，通常无法通过公开价格定价，所以往往只能依靠矿业权价值评估的方式予以确定。矿业权价值评估方法有市场途径、收益途径、成本途径三种，其中市场途径是通过比较被评估矿业权与最近交易的矿业权的异同，调整某些参数，从而确定被评估矿业权价值的一种途径，是最接近市场价格的一种有效途径，但由于矿业权市场发育不够完善，交易信息不够公开，矿业权交易不够频繁，实践中很难找到与被评估矿业权相类似的矿业权交易样本，因此只有在极其特殊的情况下才会适用，实践中使用最多的还是成本途径、收益途径两种，其中成本途径中最常用的是勘查成本效用法，收益途径中最常用的是折现现金流量法。本文尝试对这两种方法介绍。
1. 勘查成本效用法
勘查成本效用法通常适用于探矿权价值的评估。一般而言，探矿权所对应的矿产地的勘查程度较低，资源储量的可靠性较差，不适合采用收益途径评估其价值时，一般考虑采用成本途径对其价值进行评估，其基本计算公式是矿业权评估价值=重置成本×效用系数。
勘查成本效用法的适用范围主要包括：（1）投入少量地表或浅部地质工作的普查探矿权的价值评估；（2）经一定勘查工作后找矿前景仍不明朗的普查探矿权的价值评估。
在使用勘查成本效用法确定主要评估参数时，需要注意下以下问题：
（1）重置成本的确定。重置成本是按照当时的勘查规范要求，对所确定的有关、有效实物工作量，以评估基准日适用的价格和费用标准估算的成本。其中，“有关、有效实物工作量”是确定重置成本的重要参数，其需要通过专业报告——地质勘查报告和原始资料记载的实际完成工作量来确定。实物工作量的确定必须是有关、有效的勘查工作量，不包含公益性地质工作（如区域性基础性地质调查、矿产远景调查评价、地质灾害调查和地质资料开发与服务等）。通常而言，需要进行重置计算价值的实物工作量包括：钻探、坑探、浅井、槽探各种比例尺的地形测量、地质测量及物化探测量、各种剖面测量、各种采样等，此外，各类化验、测试、鉴定费用一般计入间接费用。
（2）效用系数的合理确定。效用系数是为了反映成本对价值的贡献程度而设定的对重置成本进行溢价或折价的修正系数，其基本公式为效用系数=勘查工作加权平均质量系数×勘查工作布置合理性系数。这两个系数均可以通过现行的勘查规范的要求予以评判，其基本评判标准如下：

我们尝试举例说明效用系数在确定矿业权价值中的影响。某矿业权评估机构就某多金属矿探矿权的价值进行评估，现根据所收集资料确定的勘查工作的重置成本和赋予的效用系数如下：

根据上述材料我们可以按以下方式计算出探矿权价值：
首先，计算勘查工作加权平均质量系数。该数值=（3.68×1.20＋0.58×1.20＋25.85×1.30+1.74×1.20＋0.46×1.10）÷32.31=1.28；
其次，确定勘查工作布置合理性系数。根据现行勘查规范的要求，对勘查工作布置的合理性、必要性和使用效果进行评判，该项目经评判赋值为1.10；
再次，确定效用系数。用勘查工作加权平均质量系数×勘查工作布置合理性系数就可以得出效用系数，在该项目中即1.28×1.10=1.41。
最后，确定评估价值。评估价值=重置成本×效用系数，即32.31×1.41=45.56万元。
综上可见，由于效用系数是直接在重置成本上进行调整的系数，相当于直接在重置成本上上浮或下降一定比例，因此对评估结果有较大的直接影响，我们在参与评估工作时需要对评估参数的确定依据、评判理由进行充分研究，尽可能合理地确定最终的效用系数。
2. 折现现金流量法
折现现金流量法是将未来经济寿命期内的矿产资源开发利用产生的净现金流量归属矿业权的部分按折现率折现，计算矿业权价值的一种评估方法。其具体计算方法是：
（1）计算现金流入量（包销售收入、回收固定资产净残余值、回收无形资产及其他资产摊余值、回收增值税抵扣额、回收流动资金）；
（2）计算现金流出量（包括后续地质勘查投资、固定资产投资、无形资产投资、其他资产投资、更新改造资金、流动资金、经营成本、销售税金及附加、企业所得税）；
（3）计算净现金流量，即现金流入量－现金流出量；
（4）以净现金流量为基础，结合折现系数计算当期的净现金流量现值；
（5）将未来经济寿命期内的每一期的净现金流量现值求和，得出矿业权评估价值。
折现现金流量法的适用范围主要包括：（1）拟建、在建、改扩建、生产矿山的采矿权价值评估；（2）详查及以上勘查阶段的探矿权价值评估；（3）赋存稳定的沉积型大中型矿床的普查探矿权价值评估。
由于折现现金流量法所采用的参数非常多且复杂，本文不再展开分析，但从上述的计算方法不难看出，对评估结论影响最大的三个参数分别是净现金流量、未来经济寿命期（即预期收益年限，简言之就是矿山还能利用多长时间）、折现率。我们在按照此方法处理相应评估工作时，要紧紧围绕相关影响因素，评判参数采用的合理性、客观性，确保得出的评估结论能够尽可能真实、准确的反映矿业权价值。
三、非法压覆情形下的其他损失
（一）其他损失的范围
在矿业权部分压覆中，最常见的其他损失是停产停业损失。压覆造成停产停业损失的范围和计算方法没有法律、行政法规的具体规定，但其获得赔偿的法理依据可以参照《国家赔偿法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定。根据《国家赔偿法》第36条第6项的规定“责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支”；根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关地方性法规来看，停产停业损失一般是经营活动受限后而产生的过渡性费用损失。矿产资源被压覆致使矿业权人无法生产经营，矿业权人产生停产停业损失的原因与上述规定所体现的法律依据基本一致，其产生损失的范围也可以参照。据此，我们认为矿业权人可以主张的停产停业损失一般应当包括留守职工工资、必须缴纳的税费、水电费、房屋场地租金、设备租金、设备折旧费等。除此之外，在压覆领域中，部分地区对于停产停业损失也有具体规定，如《新建北京至沈阳铁路客运专线承德段建设项目压覆矿产资源补偿办法》第5条就规定了停产停业损失的补偿标准是“按商业银行贷款同期贷款利率计算企业固定资产投资总额产生的利息进行补偿，固定资产投入资金数量以企业账目为准，无法提供财务账目的以评估公司评估的固定资产价值为准；流动资金利息、预期经营收益等间接损失不予补偿。”
固定资产损失及搬迁费用是针对无法搬迁的生产系统的赔偿以及可移动设备的搬迁费用赔偿。该部分范围在《合法压覆情形下的补偿范围｜矿权压覆实务指南》一文中已做解释，不再赘述。
除此之外，实践中矿业权人还有矿业权人根据自己的实际情况主张预期利益损失（因建设项目压覆矿产资源导致生产性矿山停产，无法正常经营而产生的预计利润损失）、办理矿业权的费用损失（编制开发利用方案、出具地质报告、支付矿业权证办理费用等损失）、后期开采成本损失（如基于建设项目安全性考虑，需要增加安全设施设备、使用更安全的开采方式产生的额外成本等）。
（二）其他损失与矿业权价值损失的关系
由于矿业权价值往往需要通过成本途径、收益途径予以评估确定，因此其评估价值本身就蕴含了勘查开发所投入的成本、矿产资源开发利用产生的收益价值。这在一定程度上和其他损失之间存在重合关系。此时，两种损失之间该如何计算？对于这种情况，我们应该分析比较其他损失的主张依据与矿业权评估价值的计算方式后进行考量。我们仅就比较常见的停产停业损失、固定资产损失及搬迁费用分析如下，其他损失与矿业权价值损失的关系均可依次类推：
1. 停产停业损失vs矿业权价值损失
矿业权人主张停产停业损失是因压覆造成停产停业，矿业权人必须为此支付必要的经常性费用开支、过渡性费用损失。
如果采用成本途径评估计算矿业权价值损失，是对“重置成本”的评估，其对应的实际上是压覆之前已经实现发生的工作量，而停产停业损失是在压覆之后才产生的，因此两种损失可以并存，矿业权人可以在主张矿业权价值损失的同时主张停产停业损失。
如果采用收益途径评估计算矿业权价值损失，我们认为不应当同时支持停产停业损失。因为用收益途径评估矿业权价值，是以矿山正常经营，会产生“现金流入”，同时有“现金流出”为基础，而停产停业损失产生的基础则是矿山不能生产，需支付必要的经常性费用开支、过渡性费用损失。两者的适用基础互相矛盾，属于“有你无我”的状态，不能同时主张。更简单地说，按收益途径评估矿业权价值时已考虑了具有现有矿所能产生的所有收益，停产停业损失是基于本应开采而不能开采的损失，仍是以现有矿的开采为基础进行评估，故其包含在前者之中。
2. 固定资产损失及搬迁费用vs矿业权价值损失
固定资产损失主要来源于非通用生产设施设备无法使用产生的残值损失；搬迁费用损失主要来源于通用设施设备需要搬迁至其他矿区继续使用时产生的搬迁费用。
如果采用成本途径评估计算矿业权价值损失，就需要比较“重置成本”的范围，如果重置成本中已经包含了矿山的建设费用，一般而言就不应再考虑固定资产损失；搬迁费用一般是压覆后才会产生，因此通常仍应当予以支持。
如果采用收益途径评估计算矿业权价值损失，在计算现金流入时，已经把回收固定资产净残余值考虑进去，简言之，就是当矿山生产周期到期后，如果固定资产还未报废的，其剩余价值应当作为现金流入的一部分；在计算现金流出时，则已经将固定资产投资、更新改造资金等予以考虑，作为留出部分予以扣除，这样才能比较贴合实际地计算出矿山的实际价值。倘若此时允许矿业权人再主张固定资产损失，意味着其成本获得了补偿，矿业权价值相较于实际情况就会偏高。对于搬迁费用来说，其获赔前提也是通用设备无法在原有矿山继续使用，这与收益途径的假设前提存在冲突，也不应获得支持。

作者简介

夏伟
大成律师事务所高级顾问

夏伟律师，中国人民大学法学学士，西南政法大学法律硕士，1999年入职高级法院，2009年任区法院副院长，2013年起任中级法院审监庭副庭长、审管办主任，2014年被评为省级审判业务专家。2017年辞职任专职律师。
夏伟律师有20多年的法律工作经历，对诉讼流程、特点有全面而深刻的理解，参与或代理了多起疑难案件，取得胜诉结果。夏伟律师对矿权压覆、民间借贷、虚假诉讼、刑民交叉、执行异议等问题有深入研究。
夏伟律师曾开设《30堂民间借贷必修课》等课程，累计超过10万学员参加学习。
电话、微信：13500323027

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