【专栏：矿权压覆实务指南】合法压覆情形下的补偿范围

2023-09-20 11:16:38
来源：
作者：夏伟等
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合法压覆情形下的补偿范围
文/夏伟、崔煜民、蒋帅、瞿虹、梁逸秋

一、合法压覆情形下补偿范围产生争议的现实原因
137号文[1]对建设项目压覆矿产资源的补偿范围作出了规定，即补偿范围原则上包括：“1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失”。虽然该规定已执行十余年，但在发生合法压覆矿产资源时，矿业权人与建设单位对于补偿范围是否必须适用137号文仍然存在不小的争议，其主要原因包括：
（一）矿业权的价值，尤其是受损的价值本身有不确定性
矿业权作为一种用益物权，其权利客体是特定的矿产资源，其价值与对应的矿产资源息息相关。但基于矿产资源的天然属性，其分布具有隐蔽性、不均衡性、差异性和不确定性[2]，对矿产资源的利用必须经过地质调查、勘查发现和评价、开采开发等方式才能实现，即矿业权的价值必须要通过勘查开采过程才能得以确定和实现。但被压覆的矿业权恰恰处于不能勘查开采的状态，受损部分的价值只能是一种特定假设下的预估推算，其天然就有不确定性。
（二）矿业权人和建设单位的价值追求不一致，且均具有合理性
一方面，矿业权人作为用益物权人，自然希望充分利用矿业权的价值，以期实现更大的经济价值，矿产资源被建设项目压覆的损失客观存在，矿业权人希望获得更多补偿可以理解。另一方面，建设项目本身就需要密集的资金投入，其通常还是基础设施，具有公共利益性质，建设单位希望降低补偿标准、降低总投资成本也在情理之中。
（三）法律法规的缺位及司法实践的争议
137号文对补偿范围进行了原则性规定，但137号文的效力等级仅仅是部门规范性文件，并非法律渊源，不能作为法院判定民事主体间权利义务的依据；部分省份虽然对补偿标准作出了细化规定，但全国范围内仍然缺乏明确的补偿标准、处置办法，确定压覆补偿标准缺乏明确的法律依据。
司法实践对补偿范围认识的不一致也加剧了该争议，如（2017）最高法民终724号案和（2017）最高法民终493号案，合议庭对于合法压覆情形下是否适用137号文的补偿范围就有不同的认识，各地法院对此的认识则更未实现统一。
以上原因叠加，导致矿业权人与建设单位很难在补偿范围上达成一致，这也是压覆类案件往往最终走向诉讼的重要原因。由于案件争议大，而且采用不同补偿范围得出的结果差异也很大，即使进入诉讼，双方仍会对补偿范围据理力争。尽管这一争议在实践中仍将在一段时间内持续下去，但我们更倾向于认为合法压覆情形下的补偿标准应当参照137号文确定，即“补偿责任一般仅限于矿业权人直接损失”，我们已在《矿业权合法压覆之请求权基础检视｜矿权压覆实务指南》中充分论述，在此不再赘述。本文中，我们尝试将前述“直接损失”按照137号文的规定拆分为“价款损失”及“非价款损失”进行讨论。
二、价款损失的理解
按照137号文的规定，价款损失是指矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款。对此规定，可从以下方面进行理解：
（一）价款范围的理解
矿业权价款总体上经历了“不需征收矿业权价款时期（1996年以前）——征收矿业权价款时期（1996年到2016年）——征收矿业权出让收益时期（2017年以后）”三个大的阶段，价款范围在不同阶段有不同理解。
在“不需征收矿业权价款时期”，矿业权人无需缴纳矿业权价款，不再讨论。
在“征收矿业权价款时期”，“价款”范围虽然历经变化，但总体比较稳定——矿业权主管机关针对国家出资勘查探明的矿业权征收矿业权价款。因此，此时期的重点是区分矿业权的勘查投资主体，如被压覆矿产资源是非国家出资勘查探明的，则主管机关不收取矿业权价款，矿业权人主张价款损失就没有依据，其损失（如勘查投入）应在非价款损失部分中予以主张。
在“矿业权出让收益”时期，矿业权价款这一概念已经不复存在，但《矿产资源法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》等上位法律法规以及包括137号文在内的一系列原有的规章和规范性文件仍在沿用“矿业权价款”的规定，这造成新旧制度衔接不畅的问题，“价款”范围也产生了一定争议：一种观点认为既然矿业权价款整体调整为矿业权出让收益，那么在补偿时就应当将全部矿业权出让收益作为“价款”的补偿范围；另一种观点认为矿业权出让收益制度不影响压覆补偿原则，只需对矿业权出让收益中的成本部分予以补偿。
我们认为第二种观点更为合理。根据137号文的补偿原则，我们认为在“矿业权出让收益”时期，“应缴的价款”的范围应考虑“矿业权出让收益”的构成，其构成因征收方式而不同，包括按出让收益率形式征收和按出让金额形式征收两种方式——其中，按矿业权出让收益率形式征收的矿业权出让收益=探（采）矿权成交价+逐年征收的采矿权出让收益，由于被压覆矿产资源无法开发利用，所以不会产生收益，因此补偿范围不应该包括逐年征收的采矿权出让收益；按出让金额形式征收矿业权出让收益的，则以被压覆时应缴的出让收益金额为准。
（二）价款的确定方法——评估为原则，特别政策优先适用
矿业权出让价款通常由矿业权评估机构通过评估程序确定。在“矿业权价款”时期，根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》的规定，探矿权和采矿权出让价款应当由具有矿业权评估资质的评估机构进行评估并报登记管理机关备案，基本流程为“公开委托—评估机构评估—主管部门合规性审查备案—发备案证明文件”；在“矿业权出让收益”时期，评估程序仍予以保留，但其基本流程改为“公开委托—评估机构评估—公示—无异议公开”，公开的评估报告和结果就可以作为矿业权人申报相关事项的依据。因此，按照137号文的规定，“被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款”应当由矿业权评估机构按照被压覆时的情况对应缴价款进行评估予以确定。
如有特别政策的，矿业权出让价款还应当予以遵循。因全国各地矿产资源禀赋、开采技术条件、矿产品价格相差较大，各省通常都结合当地矿产资源开发利用的实际情况制定了适应当地的政策。如贵州省在2008年时就制定了《贵州省深化煤炭资源有偿使用制度改革试点工作实施意见》，明确规定了采矿权价款分煤种计算并收取，其中炼焦用煤、优质瘦煤以6元/吨的标准计算并收取，其他煤类以3元/吨的标准计算并收取，探矿权价款在采矿权价款基础上按规定费率计算；意见实施前已获得的采矿权则按照0.8元/吨计算并收取采矿权价款，已获得的探矿权在采矿权价款基础上按规定费率计算。2015年，贵州省又制定了《减轻煤炭企业负担促进煤炭行业平稳发展工作措施》，其中对于兼并重组煤矿因矿区范围变化新增的资源的采矿权价款，按照炼焦用煤、优质瘦煤以6元/吨的标准计算并收取，其他煤类以3元/吨的标准计算并收取。如在火烧铺煤矿、钟山区老鹰山镇八八煤矿、水城县阿戛镇小牛煤矿等煤矿各自兼并重组的实例中，贵州省自然资源厅在确定相应矿业权价款时虽然还是启动了评估程序，但评估机构并未按照矿业权评估方法计算价款，而是按照上述规定确定的单价×本次拟动用资源储量后计算出了应缴价款，遵循了上述规定所确定的计价标准，评估结果与按规定计算得出的结果并没有差异。
（三）价款的计算
1. 价款计算的前提
价款计算以矿业权人有偿取得矿业权为前提。如果矿业权人是无偿取得矿业权的，则无需考虑矿业权价款损失，自然也就无需计算。
矿业权无偿取得是我国矿业权出让制度改革中产生的历史遗留问题。我国矿业权出让制度历经了从“全面无偿时期”到“有偿+无偿双轨制时期”，再到“全面有偿”的过程。一些矿业权人在当时的制度背景下，实际上无偿占有、使用了矿业权，这些情况虽然历经多次清理整顿，基本得到了解决，但实践中难免会出现个例。由于采矿权的最长出让年限可达30年，相关遗留问题更多地出现在采矿权领域。因为各种各样的原因，有的采矿权无偿使用的情况未能在清理整顿中得以纠正，有的矿山存在建设时间长、历经兼并重组等情况，致使档案材料不齐全。这些情况致使矿业权人在遭遇压覆时，无法提供矿业权有偿使用的相关证据。这就对处理此类矿业权压覆争议时提出了特别要求——我们需要对案涉矿业权的历史沿革做好充分核查，掌握该矿业权有偿使用的情况，以便做好充分应对。
2. 返还或免缴价款可能影响计算结果
如果矿业权是有偿取得的，在确定被压覆资源储量应缴价款后，是否就可以确定补偿金额了？我们认为还应当在此基础上考虑矿业权价款或出让收益的返还问题。《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号）规定了因误缴、误收、政策性关闭、重大自然灾害以及非矿业权人自身原因可以申请退还矿业权出让收益、矿业权价款。基于对该规定的不同理解，形成了两种不同观点：第一种观点认为矿产资源被建设项目压覆并非矿业权人自身原因导致，属于退还的情形；第二种观点认为矿产资源被压覆时，矿业权人可以通过民事法律关系获取补偿，不影响主管机关基于行政法律关系收取矿业权出让收益、矿业权价款，不应退还。
我们咨询了部分省份的窗口意见，其更倾向于第二种观点，部分省份还指出即使符合分期缴纳情形，矿产资源被压覆后仍需按出让合同约定继续缴纳被压覆部分的矿业权出让收益、矿业权价款，不免除缴纳义务。该观点基本遵循了137号文的立法背景，同时也是自然资源部、财政部《对十三届全国人大三次会议第8524号建议的答复》的延续，两部门均认为“不宜由自然资源部门和财政部门通过直接退还压覆区域的矿业权出让收益或等量置换资源的方式，代替建设项目单位进行补偿”。如按此意见执行，已经缴纳的矿业权出让收益、矿业权价款无法通过退还获得弥补，还未缴纳的未来也必然发生，被压覆资源储量应缴价款就等于最终的补偿金额。
需要注意的是，《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号）刚实施不久，各省份的窗口意见可能存在不同，矿业权人、建设单位在计算补偿金额时，还是应该结合当地的执行政策，了解是否存在相应的退还、免缴政策。如实践中可以退还、免缴的，应当在应缴价款的基础上相应扣除。
三、非价款损失的理解
（一）非价款损失范围的理解
按照137号文，非价款损失的范围包括所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等。其中，勘查投资一般包括进行勘查工程、修建临时建筑、进行测试测验、委托出具报告等费用；开采设施投入一般包括矿山的剥离工程、探矿采矿坑道工程、尾矿库、为矿山开采而专门修建的给排水工程、电力工程、道路设施、配套房产等矿区基础设施的投资建设成本；搬迁相应设施损失一般是指因矿产资源压覆后，相应的采矿、选矿等通用设施设备需要搬迁至其他矿区继续使用时产生的搬迁费用。
在一些地方性法规或规范性文件中，部分省份还对其他非价款损失作出了进一步的规定，案件如涉及相关规定适用的，还应考虑其规定的内容。如《湖南省人民政府办公厅关于做好压覆矿产资源补偿工作的通知》（湘政办发〔2015〕17号）规定非价款损失还包括“办理采矿权许可证的相关费用……整合矿山支付的成本等”；又如《承德市人民政府办公室关于印发新建北京至沈阳铁路客运专线承德段建设项目压覆矿产资源补偿办法的通知》中规定前期勘查投入补偿还包括“临时征（租）土地、林木及人工费用”，并进一步规定留守人员费用（即采矿许可证到期后矿业权人获得补偿前（出具评估报告之日）看护矿区所发生的人员费用）、停产停业损失（即矿产资源被部分压覆后，剩余储量能够达到国土资源部门规定的最低开采规模和最低资源储量规模的，矿业权人在办理采矿许可证变更手续期间所发生的停产停业损失，补偿期限6个月）、矿山企业解除劳动合同经济补偿金（即矿产资源被压覆后，企业与职工解除劳动合同所产生的经济补偿金）等非价款损失也属于补偿范围。
（二）非价款损失的确定方法
对于上述非价款损失，一般如委托出具报告的费用、搬迁费用、测试测验费用等损失比较好计算，通常以相应的合同、原始凭证及记账凭证为依据，只要证据间互相印证，基本可以确定其实际损失。
对于如勘探勘查工程、开采设施投入等价值难以量化且双方无法协商一致的，通常只有通过资产评估的手段予以确定。对于被压覆的资产损失，评估中通常采用成本法予以评估，即按照重建或者重置评估对象（即受损的资产）的思路，将重建或者重置成本作为确定评估价值的基础，再扣除相应的贬值，用以确定最终的评估价值，其基本公式可以理解为：评估价值=重置成本－实体性贬值－功能性贬值－经济性贬值。其中：重置成本是指评估对象的现行再取得成本；实体性贬值是指资产的物理性能损耗或下降引起的资产价值损失，也叫做有形损耗；功能性贬值是指因技术进步引起的资产功能相对落后而造成的资产价值损失（如新工艺、新技术、新材料的采用使得资产在原有方式下的建造成本超过现行建造成本，或资产继续运营会超过现有技术进步的同类资产的运营成本）；经济性贬值是指因外部条件变化引起的资产价值损失，主要表现为市场竞争性因素（如供过于求）引起的经济性贬值和政策因素（如税收、环保政策）引起的经济性贬值。
评估机构在评估程序中会详细核查资产的成本依据，这些资料通常由矿业权人单方保存，如果矿业权人无法提供，其主张的非价款损失将很难被支持。由于矿产资源的勘查、开采是一个极其漫长且复杂的过程，这就给矿业权人档案保管和经营规范性提出了较高的要求。对此，矿业权人在经营过程中要有意识地对经营资料实行分类管理，加强原始经营文件的可区分性。如针对A矿区的开采需要购买原材料的，矿业权人应当在相应合同中有意识地约定清楚设备的用途是用于A矿区开采使用，并附以相对应的原始凭证、记账凭证，让评估机构能够明确知晓该设备是因受压覆而受影响的原材料，避免出现虽采购了原材料，但却无法对应到被压覆范围之内的问题。

[1] 《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）

[2] 谢贵明：“矿业权价值和矿业权价款初步研究”，《中国国土资源经济》，2016年第5期

作者简介

夏伟
大成律师事务所高级顾问

夏伟律师，中国人民大学法学学士，西南政法大学法律硕士，1999年入职高级法院，2009年任区法院副院长，2013年起任中级法院审监庭副庭长、审管办主任，2014年被评为省级审判业务专家。2017年辞职任专职律师。
夏伟律师有20多年的法律工作经历，对诉讼流程、特点有全面而深刻的理解，参与或代理了多起疑难案件，取得胜诉结果。夏伟律师对矿权压覆、民间借贷、虚假诉讼、刑民交叉、执行异议等问题有深入研究。
夏伟律师曾开设《30堂民间借贷必修课》等课程，累计超过10万学员参加学习。
电话、微信：13500323027

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