【专栏：矿权压覆实务指南】矿产资源压覆储量的确定（下）

2023-09-19 09:23:16
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矿产资源压覆储量的确定（下）
文/夏伟、崔煜民、蒋帅、瞿虹、梁逸秋

我们在前文《矿产资源压覆储量的确定（上）》中初步介绍了确定矿产资源压覆储量的方法、压覆范围的基本概念和构成、确定压覆范围的基本情形。在下篇中，我们尝试在此基础上继续梳理矿产压覆资源储量确定的其他问题。
一、确定压覆范围的特别情形
多数情况下，压覆范围以压覆边界拐点坐标圈定的范围为限，但特别情形下，压覆范围会突破压覆边界拐点坐标圈定的范围，进而将建设项目压覆的整个矿区纳入到压覆范围。引起这种结果的原因是建设项目虽然仅仅压覆了矿区内的部分矿产资源，但压覆位置处于矿区的核心区域，对于整个矿区影响重大，甚至导致矿业权本身已失去价值。此时应当将此种“部分压覆”作为“全部压覆”来看待，在评估时应当对整个矿区进行评估。
（一）“全部压覆”的合理性
在国家法律法规层面，目前并没有就“全部压覆”作出具体规定。只有个别省份出台了地方性法规对该情形作出了规定：

虽然这种做法被以上省份以地方规范性文件的形式明确下来，但全国范围内仍有许多省份未就上述情形作出明确规定。此外，上述规定中，除《湖南省国土资源厅关于建设项目压覆矿产资源补偿有关问题的通知》外，其余规定仅对探矿权的“全部压覆”予以了规定。加之各个地方本身在实际执行过程中还存在尺度上的差异，种种因素叠加，造成了实践中不同省份对压覆范围作出了不同的认定，这增加了矿政管理和压覆补偿政策的不确定性，也给司法裁判带来了难题。那么，将“部分压覆”作为“全部压覆”来对待是否存在合理性呢？
我们认为，如果压覆区域将对矿业权（包括探矿权、采矿权）整体产生实质性的影响，致使矿山无法生产、关闭或无法延续的，使之事实上达到了矿业权灭失的程度，应当将该种情形视为“全部压覆”。理由如下：

这种做法更符合公平原则。137号文第2条第1款规定“凡建设项目实施后，导致其压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用的，都应按本通知规定报批”。对此，我们通常理解的步骤是先确定压覆区范围，再确定压覆区内不能开发利用的矿产资源储量。事实上，一般压覆储量评估也是按此方式执行的，这在多数情况下并无问题，但如果不考虑将压覆范围扩大，在面对“全部压覆”时就会出现实质不公——压覆范围外的矿产资源事实上因压覆无法开发利用，但却因为不在压覆范围内，面临不予评估、不予补偿的处境。
这种做法更符合立法本意。386号文第2条对压覆矿产资源的定义为“因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用”，其重点强调了“矿产资源不能开发利用”的结果是判断压覆的重要依据。386号文虽已失效，但其精神在137号文中继续得到了贯彻。137号文不仅明确了产生“不能开发利用”结果的要按压覆处理，还反向强调了虽然区域重叠但不影响开发利用的，不作压覆处理。可见，造成矿产不能开发利用是确定压覆的基本条件，确定压覆范围应当着眼于矿产资源无法开发利用的范围，更准确地说，矿产资源无法开发利用的范围才应当是压覆范围。

（二）“全部压覆”的应然情形
解决了“全部压覆”的合理性问题，随之而来的问题是：究竟哪些情形下，应当视为“全部压覆”呢？我们认为，是否构成“全部压覆”，与建设项目的压覆位置密切相关。根据采矿权、探矿权的区别，我们倾向于认为压覆以下位置会对矿山生产造成严重影响：
1. 采矿权
压覆井口：矿山井口作为进出矿山的必经之路，一旦被压覆，将必然造成矿山停工，矿业权的价值无法实现，对矿山生产的影响毋庸置疑。
压覆主要巷道：主要巷道是矿山生产的大动脉，其与矿山生产规模密切相关，如果主要巷道被压覆，必然导致矿山生产能力的大幅度下滑，甚至停产，对矿山影响极大。
压覆目前正在开采的资源储量区域：正在生产的区域聚集了矿山的主要生产设施、设备，矿山的主要投入均在此处，如果压覆，将造成矿山停工，矿业权人往往也没有资金重新投入，故难以恢复生产，同样对矿山影响极大。
与上述区域相比，如一般巷道、设计可采资源储量区、暂时不能利用的资源储量区或者储量空白区等区域被压覆，虽然对于矿山生产也有影响，会损害矿业权的价值，但其影响程度相对有限，通常不能认定为“全部压覆”。
2. 探矿权
压覆已经探明资源储量的区域：已经探明资源储量的区域实际上已经具备了开采价值，也是勘探工作的直接成果，如果该区域被压覆，将直接导致前期勘查投入的损失，直接影响了探矿权转采矿权的可能，应当视为“全部压覆”。
压覆正在勘查、准备近期安排勘查等找矿前景较明显的区域：区别于采矿权，探矿权的最终价值体现在探明可采资源，因此如果有证据证明目前正在勘查或准备近期勘查的区域找矿前景比较明朗，则其与探矿权的价值就有了紧密联系，如果该区域被压覆，视其为“全部压覆”为宜。
除压覆采矿权、探矿权核心区域导致的“全部压覆”之外，实践中还存在一种典型类型：即建设项目虽未压覆核心区域，但矿业权人在申请矿业权延续时，自然资源主管部门对于整个矿业权不再予以延续。此时，距离建设项目实际压覆可能已经过了数年之久，矿业权人重点应当申请查阅或公开审核矿业权延续的相关手续，了解矿业权不予延续与建设项目压覆之间的关联关系，如果本次不予延续是因后期工程投入使用、安全保护等原因造成的，则同样也应当视为“全部压覆”。
二、压覆储量的计算
在压覆范围得以确定后，就可以开展压覆矿产资源储量的估算工作。
估算压覆矿产资源储量原则上应沿用最新地质成果资料的工业指标、估算参数、估算方法，并在原报告（如储量核实报告）圈定的矿体分布范围基础上进行相关工作。
在确定基本参数的同时，地质勘察单位应根据压覆矿体形态及压覆范围内样品工程分布等有关储量估算参数选定恰当的资源储量计算方法，其包括信息资源储量估算方法即几何法（包括算术平均法、地质块段法、开采块段法、断面法、等高线法、线储量法、三角法、最近地区法/多角型法）、统计分析法（距离加权法、克里格法）以及 SD 法等，但其中最为常见的主要是地质块段法、断面法。
以某输水管线拟压覆地下开采煤矿为例。在确定了压覆范围后，经勘查地质单位分析，最终选取地质块段法对压覆区内的储量进行评估。根据评估计算公式，块段储量的计算公式为：Q = S /cosα×M×D，其中，Q为块段储量（同一矿区内可能涉及多个块段，需分别计算）；S为对应块段的平面积；α为煤层倾角（根据被压覆区域的地质资料确定）；M为块段平均纯煤真厚；D为煤层视密度。按此方案即可以计算出被压覆矿区内某个块段对应的资源类型的被压覆储量。
需要强调的是，若同一矿区内存在不同的建设项目进行重复压覆时，在作出最终储量估算结论前，还应当圈定出重复压覆范围并对矿产资源压覆储量估算结果进行说明，评估结果需要扣除重复压覆的矿产资源储量，仅计算新增压覆部分。
此外，对于曾经做过压覆储量评估的项目，若建设项目发生变化，使得压覆资源储量相关参数发生变化的，建设单位也应当重新组织评估，计算变化后的建设项目所压覆的矿产资源储量。
三、对压覆储量不服的救济途径
本文之所以强调确定压覆资源储量这一环节十分重要，除了因其是后续审批、补偿工作的基础，同时也因为一旦地质勘查单位作出压覆储量报告后，尤其是获得评审备案后，再要对其纠正十分困难。
从理论上说，自然资源主管部门最终作出准予压覆或不准予压覆的批复，都需要将压覆矿产资源的评估报告作为其判断依据。而根据《行政诉讼法》第70条的规定，如果行政批复所依据的主要证据（压覆矿产资源的评估报告）不足的，应当依法撤销或重新作出该行政行为，因此应当对压覆矿产资源的评估报告进行审查。
但实际上，以上情况很难出现，主要是因为此时已经进入到压覆审批环节，压覆矿产资源的评估报告已经出具并经过了相关评审备案，如此时没有明显相反证据，法院通常不会对已经备案的压覆矿产资源的评估报告进行实质审查，无法实现推翻压覆矿产资源的评估报告结论的目的。
以上情况在2021年5月之后得以改变。2021年5月26日，自然资源部发布了《地质勘查活动监督管理办法（试行）》，其中第25条、26条规定，各省级自然资源主管部门应当指导构建本行政区内地质勘查活动技术鉴定与市场服务机制，可以受行政管理机关、人民法院、地质勘查市场当事人委托，负责就技术问题进行鉴定。据此，如果当事人对压覆矿产资源的评估报告的结论有异议的，可以根据该规定寻求技术鉴定。这种方式有效打通了地质勘查活动领域的行政、司法及民事权利救济渠道，能有效解决地勘领域缺乏权威技术鉴定渠道等问题。目前，包括四川省[1]、重庆市[2]等地区都已经相继出台了各自的实施细则，使该方式越发具备可行性。
但总体而言，如果建设单位、矿业权人对于压覆矿产资源储量有不同意见的，应当在正式报告出具前与勘查单位充分沟通，提供能够证明自身不同意见的基本材料，争取正式报告反映的结论准确、真实，符合客观情况。

[1] 《四川省地质勘查活动监督管理实施细则》第27条：“地质勘查技术鉴定与服务工作具体范围包括：
（一）受行政管理机关委托，就监督检查或处理投诉举报等事项中的技术问题进行鉴定；（二）受人民法院委托，就有关案件中的地质勘查专业问题进行鉴定；（三）受地质勘查市场当事人委托，就地质勘查项目中的质量纠纷等进行技术鉴定。”

[2] 《重庆市地质勘查活动监督管理实施办法（试行）》第31条：“地质勘查技术鉴定与服务工作具体范围包括：（一）受行政管理机关委托，就监督检查或处理投诉举报等事项中的技术问题进行鉴定；（二）受人民法院委托，就有关案件中的地质勘查专业问题进行鉴定；（三）受地质勘查市场当事人委托，就地质勘查项目中的质量纠纷等进行技术鉴定。”

作者简介

夏伟
大成律师事务所高级顾问

夏伟律师，中国人民大学法学学士，西南政法大学法律硕士，1999年入职高级法院，2009年任区法院副院长，2013年起任中级法院审监庭副庭长、审管办主任，2014年被评为省级审判业务专家。2017年辞职任专职律师。
夏伟律师有20多年的法律工作经历，对诉讼流程、特点有全面而深刻的理解，参与或代理了多起疑难案件，取得胜诉结果。夏伟律师对矿权压覆、民间借贷、虚假诉讼、刑民交叉、执行异议等问题有深入研究。
夏伟律师曾开设《30堂民间借贷必修课》等课程，累计超过10万学员参加学习。
电话、微信：13500323027

其他作者：
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