【专栏：矿权压覆实务指南】矿产资源压覆储量的确定（上）

2023-09-15 11:07:18
来源：
作者：夏伟等
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矿产资源压覆储量的确定（上）
文/夏伟、崔煜民、蒋帅、瞿虹、梁逸秋

矿产资源压覆储量是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用的蕴藏量。在矿权行政管理中，压覆资源储量是矿业权主管机关开展矿政管理和资源储量登记统计的重要依据，也是建设项目与被压覆资源进行经济社会效益对比的重要参数，该数据能够为建设项目依法用地提供经济依据和技术支持。在压覆矿产资源类的案件中，压覆资源储量是需要查明的重要事实，其与压覆补（赔）偿金息息相关，在很大程度上决定着案件最终的裁判结果。
实践中，建设单位、矿业权人对确定矿产资源压覆储量的环节重视程度不够，其往往在提供相关材料后就将工作完全交由地质勘察单位，没有在该程序中保护自身的合法权益，待最终确定压覆补（赔）偿金时又对压覆储量提出异议，却又为时已晚。
本文共分上下两篇，旨在梳理矿产资源压覆储量确定过程中的主要问题，以为建设单位、矿业权人提供相应问题的处理思路。
一、确定矿产资源压覆储量的方法
确定矿产资源压覆储量的方法，依据被压覆矿产的类型而有所不同。
对于重要矿产资源，确定方法并无争议。《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号，下称137号文）对此有明确规定——建设单位应“委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告”，通过此种方法确定压覆资源储量。
对于非重要矿产资源，确定方法根据各地要求不同而存在差异。由于《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发〔2000〕386号，下称386号文）的废止，压覆非重要矿产资源在国家管理制度层面丧失具体规定，而各省对此规定也各有不同——如《陕西省自然资源厅关于进一步推进“放管服”改革做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务工作的通知》就规定“压覆已查明非重要矿产资源的，不需办理压覆审批手续。涉及矿业权的，由建设单位与矿业权人协商补偿事宜”；《山东省国土资源厅建设项目压覆重要矿产资源管理办法》也规定“压覆已查明非重要矿产资源或者压覆评估范围内已设探矿权尚未查明资源储量的，由建设单位和矿业权人自行协商解决”；《浙江省自然资源厅关于进一步规范建设项目压覆矿产资源管理的通知》则规定“省级自然资源主管部门负责压覆非重要矿产资源的审核登记”。
但是，无论是只要求协商解决，还是仍要求审核登记，其前提都是查清矿产资源压覆储量，因为如果不能查清储量，协商往往无法达成一致，更无法办理审批登记。而且，无论是否需要审批登记，矿产资源被压覆后都需要将结果告知自然资源主管部门，以作为登记剩余资源储量、矿区范围的依据。
二、压覆范围的基本概念和构成
确定压覆范围是评估矿产资源压覆储量的重要环节。无论是重要矿产资源还是非重要矿产资源，一旦需要对矿产资源压覆储量进行评估，就需要对压覆范围进行确定。所以要搞清楚压覆储量，首先就要搞清楚压覆范围。
对于重要矿产资源的压覆范围，137号文规定“应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围”，该规定给确定重要矿产资源的压覆范围提供了原则性的指导；对于确定非重要矿产资源的压覆范围，实践中也基本按此规定执行。但除此之外，我国尚未出台统一的确定建设项目压覆范围的技术规范，因此确定压覆范围尚缺乏权威且统一的规则。因此，建设单位、矿业权人在确定矿产资源压覆储量时首先就面临这个重要问题：究竟该如何具体确定压覆范围？
要确定压覆范围，首先需要搞清楚压覆范围的定义。压覆范围是指根据相关法律法规、规程规范，为保障建设项目正常运行确定的矿产资源无法正常勘查开采的范围[1]。
根据我们办理压覆案件的经验，压覆范围通常包括两个组成部分，分别是建设项目的用地范围和影响范围。其中，用地范围在实践中通常不存在争议，因为相关坐标及圈定的范围在供地时就已明确；实践中容易引起争议的往往是建设项目的影响范围。
三、确定压覆范围的基本情形
根据压覆范围的基本概念及组成部分，我们可以知道确定压覆范围的重点在于确定建设项目的影响范围，该范围通常由建设项目的安全保护范围（安全距离）来确定。
关于建设项目安全保护范围的相关规定散见于各法律法规规章或技术规范之中，建设单位、矿业权人需要对相关规定进行详细检索。在确定安全保护范围时，需要结合建设项目的具体技术要求、拟压覆矿权的具体情况综合进行判断。
总体而言，确定安全保护范围是一项专业要求高，影响因素多的工作，但基本方法仍然有迹可循——矿产资源形态、开采方式、建设项目自身特性在确定安全保护范围时通常起到了决定性作用。
（一）矿产资源形态
由于不同的矿产资源形态对于安全保护范围有着不同的要求，因此建设单位、矿业权人需要根据具体的矿产资源形态来确定压覆范围应采用的具体依据。根据矿产资源形态进行分类，被压覆矿产资源类型共有固体矿（如煤炭、金属矿等）、液体矿（如地热水、石油等）、气体矿（如天然气、页岩气等）三类。因篇幅限制，本文难以对所有类型矿产加以分析，以下仅就实践中最常见的固体矿为例展开讨论。
（二）开采方式
根据开采方式的不同，固体矿通常又可以分为露天开采矿产和地下开采矿产。根据不同的开采方式，安全保护范围又存在不同的技术规范与要求，我们根据开采方式不同，区分讨论如下：
1. 露天开采的矿产
对于露天开采的矿产，其安全距离通常是最为主要的要素。安全距离通常在与建设项目相关的保护条例中有明确的规定。保护条例规定的保护范围与矿区重叠的部分，一般要考虑作为压覆区域，但不影响矿产开发利用的除外。实践中，常见的压覆类型包括铁路、公路、输电线路、石油天然气管道等。我们根据不同的建设项目梳理了相应的规定整理如下：
（1）与铁路相关的安全距离规定

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（2）与公路相关的安全距离规定

（3）与输电线路相关的安全距离规定

（4）与石油天然气管道相关的安全距离规定

需要说明的是，上述安全距离的规定是确定压覆范围的重要依据，而非确定压覆范围的固定依据，其通常都涉及除外情形。以铁路为例，如果与铁路运输企业协商一致，并经相关部门审批，矿业权人在采取相应安全措施的情况下，仍然可以在规定的保护范围内采矿。实践中，相关部门通常会在矿业权审批流程中做好衔接工作，如《桂林市人民政府关于印发桂林市矿产资源开采审批流程的通知》中就在采矿权新立、延续、变更登记的审批流程中加入了组织交通运输部门进行实地选址踏勘、征求意见的环节，如交通运输部门发现矿业权不符合新设、变更、延续要求的，有权“一票否决”。
2. 地下开采的矿产
对于地下开采的矿产，其最主要的规定是《建筑物、水体、铁路及主要井巷煤柱留设与压煤开采规范》（下称三下压规程），虽然该规定是针对压煤的规定，但对地下固体矿的压覆范围确定均有参考价值。根据《三下压规程》，在查明资源储量范围内，主要根据受护建筑物的受护范围、移动角（上、下山、走向移动角）等要素综合确定。具体而言：
（1）受护范围
受护范围应当包括受护对象及其围护带。受护对象是指为避免矿产开采影响破坏而需要保护的对象，其范围根据建设项目自身情况而定。围护带是指在划定受护对象范围时，为安全起见沿受护对象四周所增加的带形面积宽度，围护带的范围通常需要根据建设项目自身的保护等级予以确定。
根据《三下压规程》，对于受护对象是地面建筑物、构筑物、铁路的，其划分了特、Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ五个等级，分别对五个等级的区分标准、受护范围作出了规定；对于受护对象是水体的，其根据水体的采动等级也作出了具体规定；对于受护对象是井筒与工业场地及主要巷道的，其针对具体的工程情况也设定了不同标准。由于《三下压规程》对此作了较为详细的规定，在此不再展开。
（2）移动角
移动角的基本原理是：地下矿产开采后，采空区之上岩层会因此产生形变，产生垮落带、断裂带、弯曲带，在地表形成一个比采空区范围大得多的下沉盆地或崩落范围，对地表建设项目造成影响。这个影响范围通常就是我们需要确定的压覆范围，而计算这个范围就需要确定移动角这一重要参数。具体原理如下图：

说明: 1678330303841

对于移动角的具体算法，应根据岩石特征和当地实际观测经验值确定。理论上而言，如果在其基本计算参数齐全的情况下，移动角的度数是可以通过《三下压规程》的相关规定计算得出的。但实践中，经常会出现缺乏基本参数的情况，当出现相关情况时，可以与相邻的区域进行类比，从而继续进行评估。
因此，我们在看压覆范围的确定是否准确时，可以去查询了解该报告对岩层的特征识别是否准确（不同的岩层对移动角计算有影响）、类比的相邻区域取值是否有可参考性、类比的理由是否充分等。
（三）其他影响因素
1. 爆破距离
建设项目周边的矿产资源如果涉及爆破开采，在确定安全保护范围时，还需要考虑到《爆破安全规程》（GB 6722-2014）的相关规定。如《爆破安全规程》第13.6.1规定“一般工程爆破个别飞散物对人员的安全距离不应小于表10的规定；对设备或建（构）物的安全允许距离，应由设计确定”，而表10所规定的浅孔爆破法破大块的最小安全距离为300米。采用爆破方式开采的矿山如涉及压覆问题时，就必须将爆破安全距离考虑进去。
2. 当地的特别规定
各省当地的具体政策是基于当地压覆实际工作、各地地质情况所作出的具体规定。如《云南省国土资源厅关于进一步规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》中规定“调查范围一般建设项目征地外延50-100米范围，特殊项目由建设单位确定调查范围”；《广西壮族自治区国土资源厅关于进一步规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》中也规定“调查范围一般为建设项目用地外延500米，特殊项目由建设单位确定调查范围”；《江苏省国土资源厅关于进一步规范江苏省建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》中规定“建设项目压覆矿产资源的评估范围应不小于用地边界外推300米（根据矿山采矿安全爆破距离规范），行业规定保护范围大于300米的，按行业规定评估”。
上述相关规定实际上划定了建设项目的最小影响范围，虽然评估或调查范围不一定与最后确定的压覆范围一致，但其往往会成为确定压覆范围的重要依据。因此，在不同的省份确定安全保护范围时，还应当充分检索当地的具体规定，将当地政策的要求作为确定安全保护范围的重要参考。
3. 安全性评价
由于地质勘察专业性强，且每一个建设项目用地、矿区范围的地质情况都有所不同，所以除了依据上述所讨论的各项因素确定安全范围，在必要时，还需要委托专业机构查明矿区地表变形、岩移和塌陷的机理、原因及分布规律，预测其发展趋势、危害程度以及诱发其他不良地质现象的类型、位置、规模和对建设项目安全性的影响，从而进一步确定安全保护范围。
总体而言，在长期的实践工作中，从业人员就压覆范围的认定逐渐形成了一定程度上的共识。以固体矿产为例，对于露天开采的矿山，原则上以安全距离为主要依据，结合地表地形地质条件、边坡、组构及直观可视范围等综合因素，将对矿产的开采有影响的范围纳入压覆范围[2]；对于地下开采的矿山，以查明资源储量范围，按《三下压规程》、采用移动角图解投影圈定的矿区（矿权）范围内的保护煤（矿）柱范围即为压覆区范围[3]。但确定建设项目的压覆范围是一项专业性很强的工作，加之一直以来并没有统一的规范对确定方法予以明确，各地政策、从业人员对于同一问题的认识也有差异。因此，在标准尚不明确的情况下，恰恰意味着当事人有更大的争取空间，确定压覆范围并非是一件可以忽视的工作。我们在办理矿产压覆类案件的过程中需要和地质勘察单位保持好密切的沟通，结合建设项目和矿业权的客观情况，充分运用确定压覆范围的基本原理，说服其按照对己方有利的方式、参数来建立模型并计算，为己方争取更好的评估结果。

[1] 山西省市场监督管理局《压覆矿产资源评估技术规范》4.4条

[2] 陈远兴、向文勤、曾继富：“建设项目压覆矿产资源评估中压覆范围确定的相关问题探讨”，《能源与环境》，2018年第4期。

[3] 陈晓甫、刘亚彬：“建设项目压覆矿产资源之压覆区范围初探”，《中国国土资源经济》，2019年第2期。

作者简介

夏伟
大成律师事务所高级顾问

夏伟律师，中国人民大学法学学士，西南政法大学法律硕士，1999年入职高级法院，2009年任区法院副院长，2013年起任中级法院审监庭副庭长、审管办主任，2014年被评为省级审判业务专家。2017年辞职任专职律师。
夏伟律师有20多年的法律工作经历，对诉讼流程、特点有全面而深刻的理解，参与或代理了多起疑难案件，取得胜诉结果。夏伟律师对矿权压覆、民间借贷、虚假诉讼、刑民交叉、执行异议等问题有深入研究。
夏伟律师曾开设《30堂民间借贷必修课》等课程，累计超过10万学员参加学习。
电话、微信：13500323027

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