【专栏：矿权压覆实务指南】矿业权压覆相关基本概念

矿业权压覆相关基本概念
文/夏伟、崔煜民、蒋帅、瞿虹、梁逸秋

一、矿业权压覆涉及的基本概念
矿业权压覆是个小众的概念，对多数人来说都很陌生，所以在进入这个课题之初，有必要先了解一下涉及的相关基本概念。
（一）矿产资源
1.矿产资源的法律含义
《矿产资源法实施细则》第2条规定“矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。/矿产资源的矿种和分类见本细则所附《矿产资源分类细目》。新发现的矿种由国务院地质矿产主管部门报国务院批准后公布。”可见，《矿产资源法实施细则》运用概括加列举的方式对矿产资源进行定义，且对可能新发现的矿种持开放态度，但需要报国务院批准之后才能成为法定的矿产资源。
2.我国矿产资源的权属
《宪法》第9条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。《民法典》第247条规定，矿藏、水流、海域属于国家所有。《矿产资源法》第3条第1款规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。
对于《宪法》以及《民法典》中的“矿藏”，主要指矿产资源，即存在于地壳内部或者地表的，由地质作用形成的，在特定的技术条件下能够被探明和开采利用的，呈固态、液态或气态的自然资源[1]。由此可见，无论是公法还是私法，一般法还是特别法，均规定了矿产资源属于国家所有。
除此之外，一些具体的矿产资源的行政法规也规定了相关条款。如《乡镇煤矿管理条例》第3条第1款规定：“煤炭资源属于国家所有。地表或者地下的煤炭资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”《对外合作开采陆上石油资源条例》第3条规定：“中华人民共和国境内的石油资源属于中华人民共和国国家所有。”《对外合作开采海洋石油资源条例》第2条第1款规定：“中华人民共和国的内海、领海、大陆架以及其他属于中华人民共和国海洋资源管辖海域的石油资源，都属于中华人民共和国国家所有。”
3.矿产资源的分类
《矿产资源法实施细则》的附件《矿产资源分类细目》按照物理属性将矿产资源分为四类，即能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产。与矿产压覆案件联系更为紧密的则是重要矿产资源与非重要矿产资源的分类。
《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知失效》（国土资发〔2000〕386号，下称386号文，现已失效）第3条规定，重要矿产资源是指国家规划矿产区、对国民经济具有重要价值的矿区和《矿产资源开采登记管理办法》附录中34个矿种[2]的矿床规模在中型以上的矿产资源。
《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号，下称137号文）第2条规定，重要矿产资源是指《矿产资源开采登记管理办法》附录所列34个矿种和省级国土资源行政主管部门确定的本行政区优势矿产、紧缺矿产。137号文并未对矿床规模加以要求，且放权给省级国土资源行政主管部门，由其确定辖区内的重要矿产资源。以广西壮族自治区为例，《广西壮族自治区重要矿产资源目录》（https://dnr.gxzf.gov.cn/show?id=7995）列举的本地其他优势矿产共有7种：1、高岭土；2 膨润土；3 水泥用灰岩；4 饰面用大理岩；5、芒硝；6、冶金用白云岩；7、蛇纹岩。即上述7种矿产资源在广西壮族自治区范围内为重要矿产资源。
在“非重要矿产”概念方面，有的认为是除重要矿产资源以外的其他矿产资源，有的认为是除重要矿产资源以外、资源储量规模为小型的其他矿产资源。[3]我们认为，在涉及矿业权压覆的案件中，应当以137号文规定的标准区分重要矿产资源和非重要矿产资源。
《自然资源部办公厅关于做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》（自然资办函〔2020〕710号，下称710号文）第3条规定，各省（区、市）自然资源主管部门应收集整理辖区范围内查明矿产资源、矿业权设置及区划、压覆重要矿产资源审批等基本情况数据，做好数据库建设，实时更新数据，及时在门户网站或相关政务网站上线运行，方便建设单位通过互联网预查询。因此，在具体办理压覆矿业权时，建设方后续可通过系统查询建设项目是否涉及压覆重要矿产资源。
（二）矿业权
1.矿业权的范围
《矿业权出让转让管理暂行规定》第3条规定，探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。/依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。/矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。
《矿产资源法实施细则》第6条规定，探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。/采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。
因此，矿业权包含探矿权与采矿权，两种矿业权权能有区别，探矿权主要为勘查矿产资源，采矿权为开采矿产资源和获得所开采的矿产品。矿区确定存在矿产资源后，探矿权人仍需履行法定程序获得采矿权后才能进行开采。
2.矿业权的法律性质
在民事领域，矿业权属于用益物权。《民法典》第329条规定，依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。探矿权、采矿权、取水权和从事养殖、捕捞的权利具有自身的特点，与一般的用益物权有所不同。用益物权一般是通过合同设立，探矿权、采矿权、取水权和从事养殖、捕捞的权利是经行政主管部门许可设立。考虑到探矿权、采矿权、取水权和从事养殖、捕捞的权利主要是对国家自然资源的利用，权利人取得这些权利后，即享有占有、使用和收益的权利，其权能与用益物权是一致的，同时也需要办理登记并进行公示，符合物权的公示的原则。[4]
在行政领域，矿业权人取得权利属于行政许可。《行政许可法》第2条规定“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。” 《矿产资源法》第3条第3款规定“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记……”。《矿产资源法实施细则》第5条第1款规定“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权；开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。” 因此，矿业权的设立须经行政许可，作为矿业权物权凭证的矿产资源勘查许可证和采矿许可证，同时亦是国土资源主管部门作出行政许可的法律文书。
在法律适用方面，矿业权纠纷不仅存在《民法典》的一般性规范和《矿产资源法》等专门资源类法律规范的选择适用，还将涉及民商事法律规范和行政监管法律规则的协调适用，以及民事权益维护与生态环境保护的利益衡平等诸多问题。[5]
（三）压覆矿产资源
386号文第2条规定“压覆矿产资源是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用。但是建设项目与矿区范围重叠而不影响矿产资源正常开采的，不作压覆处理。”但由于386号文已失效，因此目前国家层面缺少对于这一概念的明确定义。这导致各级矿政主管部门对压覆对象的理解不一，有的认为是压覆矿床，有的认为是压覆矿产资源的已探明储量及预测资源量，有的认为只针对压覆矿产资源的已探明储量，有的认为是压覆矿业权（探矿权、采矿权）情形，有的认为只针对压覆采矿权情形。[6]我们认为虽然386号文已失效，但在国家作出新的解释前，仍可沿用其关于压覆矿产资源的相关解释。
需要说明是的，386号文第2条系对于压覆矿产资源的解释，而我国矿产资源并非全部设立了采矿权或探矿权，例如尚未勘探的矿产资源，或者是国家出资已查明储量但未出让。鉴于这些情形不涉及压覆的争议，故本系列文章只讨论已设立矿业权的矿产资源的压覆问题，对于尚未设立矿业权的矿产资源的压覆问题不在讨论范围之内。
二、矿业权压覆现有规则体系
目前关于矿业权压覆主要的法律规范如下：

由上可知，目前我国对于矿业权压覆多以部门规范性文件的形式加以规定，法律位阶较低，灵活性较大。此外，尽管137号文对于重要矿产资源的压覆流程进行了较为全面的规定，但后续亦有新规对其部分内容进行了更新，而就压覆非重要矿产资源目前在国家层面并无统一规定，各地方自然资源主管部门处理方式有所不同，由于没有上位法的授权，各地的处理方式也面临合法性的风险。因此，我国在压覆矿产资源方面的立法仍有待加强。
三、矿业权压覆立法动向
由于《矿产资源法》以及《矿产资源法实施细则》已颁布多年，其中很多条款已经无法满足市场经济建设的要求，因此，修改《矿产资源法》的需求十分迫切。尤其是2012年党的十八大召开后，中共中央为全面推进深化改革，印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，对矿产资源开发利用和矿业发展提出了全新的发展理念，明确需要修订《矿产资源法》。
2017年5月15日，《矿产资源法》修改工作小组成立，标志着新一轮《矿产资源法》的修订工作正式启动。
2018年，《矿产资源法》修改被列入第十三届全国人大常委会立法规划。
2019年3月，自然资源部领导对推进《矿产资源法》修改作出批示，成立了《矿产资源法》修改工作领导小组以及各相关司局业务骨干为成员的起草小组。
2019年4月，《矿产资源法》修改被列入中央依法治国办有关在途涉法任务清单。后，自然资源部起草了《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿），并于2019年12月17日至2020年1月15日向社会公开征求意见。
2022年7月5日，国务院办公厅发布《国务院2022年度立法工作计划》，包含“矿产资源法修订草案（自然资源部起草）”在内的16部法律。
自然资源系国家核心资源，且涉及利益巨大，各方在制度设计上不免存在较大分歧，这也是导致《矿产资源法》多年难产的原因，希望修订后的《矿产资源法》能够早日颁布，我们亦将拭目以待，持续关注。

 

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[1] 黄薇：《中华人民共和国民法典物权编解读》，中国法制出版社，2020年7月1日第1版，第103页。

[2] 《矿产资源开采登记管理办法》附录所列34个矿种：1煤；2石油；3油页岩；4烃类天然气；5二氧化碳气；6煤成（层）气；7地热；8放射性矿产；9金；10银；11铂；12锰；13铬；14钴；15铁；16铜；17铅；18锌；19铝；20镍；21钨；22锡；23锑；24钼；25稀土；26磷；27钾；28硫；29锶；30金刚石；31铌；32钽；33石棉；34矿泉水。

[3] 苏轶娜：《压覆矿产资源法律制度解析》，《中国国土资源经济》，2022年1期，第46页。

[4] 黄薇：《中华人民共和国民法典物权编解读》，中国法制出版社，2020年7月1日第1版，第103页。

[5] 参见最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编：《中华人民共和国民法典无权编理解与适用【下】》，人民法院出版社，2020年7月第1版，第641页。

[6] 苏轶娜：《压覆矿产资源法律制度解析》，《中国国土资源经济》，2022年1期，第46页

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作者简介

夏伟
大成律师事务所 高级顾问

夏伟律师，中国人民大学法学学士，西南政法大学法律硕士，1999年入职高级法院，2009年任区法院副院长，2013年起任中级法院审监庭副庭长、审管办主任，2014年被评为省级审判业务专家。2017年辞职任专职律师。
夏伟律师有20多年的法律工作经历，对诉讼流程、特点有全面而深刻的理解，参与或代理了多起疑难案件，取得胜诉结果。夏伟律师对矿权压覆、民间借贷、虚假诉讼、刑民交叉、执行异议等问题有深入研究。
夏伟律师曾开设《30堂民间借贷必修课》等课程，累计超过10万学员参加学习。
电话、微信：13500323027

其他作者：
崔煜民  重庆百君律师事务所律师
蒋   帅  重庆坤源衡泰律师事务所律师
瞿   虹  北京市天同(重庆)律师事务所律师
梁逸秋  北京大成（重庆）律师事务所律师