关于《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》的解读

2023-07-31 11:00:45
来源：雨仁矿业律师
作者：靳松
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文章来源于：雨仁矿业律师，原文链接：雨仁研究 | 关于《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》的解读

2023年7月26日，自然资源部出台了《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号，以下简称6号文）。该文件取代了《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号，以下简称7号文）成为下一步矿业权管理的重要指导性文件。6号文沿袭了7号文的体例和部分规定，因此两文件相同的规定以下不做赘述，重点对6号文的改动进行解读。（以下解读针对非油气矿产）

前言部分

新文件中增加了：严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益，现就深化矿产资源管理改革提出如下意见。

解读：

在过去几年里，矿业时常受到环保、安全等对于矿业“一刀切”政策的影响，甚至非不可缓解的矛盾时，常常不考虑矿业的发展和国家的资源安全，直接“一刀切”式的要求矿业退出。导致部分地区采矿成为一种“原罪”。忽视矿业对于国家经济、民生等重大作用，让矿业权“一退了之”。现在6号文在制订时已经意识到了这个问题，将“严守资源安全底线”放在了首位，此举无疑提升了当前矿业的地位。但是，也不能将严守资源安全底线作为肆意、无序开发的理由，未来对于矿业的开发还是要遵循规划先行、遵循绿色高质量发展的总体原则。此外，还提到了“维护资源资产权益”，这里笔者认为资源针对的是国家的矿产资源，资产针对的是企业取得矿业权形成的资产，这里体现了矿业需要同时维护国家和企业利益，实现互利共赢的成效。

一、全面推进矿业权竞争性出让

本条第一款被大幅度简化，主要是因为《矿业权出让交易规则》（自然资规〔2023〕1号）出台后7号文中的内容已经体现，不再赘述。最后增加了“在矿业权交易中推广使用保函或保证金，探索建立相关规则，确保矿业权交易顺利进行。”

解读：

增加保函和保证金主要是保障矿业权出让交易的顺利完成。原《矿业权交易规则》（国土资规〔2017〕7号）文件第十一条规定了交易保证金的缴纳。但2018年12月为深化矿业权管理“放管服”改革要求，将交易保证金改为了“公共资源交易领域失信联合惩戒提示”，取消了保证金的征收。在政策实施过程中发现，因取消了保证金征收，存在部分矿业企业竞拍矿业权时不冷静出价，导致矿业权出让价格虚高，事后又毁约，拒绝办理矿业权登记，拒绝缴纳出让收益。而对于此类企业的惩罚如果只是停止参加矿业权出让活动，那么其实际控制人完全可以另行申请公司参与，起不到维护矿业权交易秩序的作用。因此，在本条中增加了（也可以说恢复了）保函和保证金。

二、严格控制矿业权协议出让

主要修改在于增加了“已设采矿权深部或上部、周边、零星分散资源，以及属同一主体相邻矿业权之间距离300米左右的夹缝区域”的协议出让情形。

解读：

在《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）文件中，已设采矿权周边是可以协议出让的，表述为“已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域。”但7号文出台时因出让收益、全面招拍挂出让等政策原因，取消了向毗邻区域（采矿权垂直投影外的范围）扩界的协议出让情形。后来实践中发现，周边的零星资源和矿业权整合时的中间夹缝资源很难出让，加之出让收益的征收方式进行了修改，因此在本次修改中恢复了对于采矿权周边和矿业权整合的夹缝资源的协议出让。

本次修改未明确何为“周边、零星分散资源”，从文件表述来看，个人认为应当理解为可以利用原有生产系统，不具有独立申请矿业权进行开采的价值的资源。（注，这里所谓的利用原有生产系统，应当理解为只要利用到原有生产系统即可，可在原有生产系统上进行改建和扩建。）

对于夹缝区域的认定应当参考两个条件，一是夹缝两边为同一矿业权人；二是间距在300米左右。这里的表述为“左右”，即表明可以超过300米，但左右多少并未明确，笔者考虑以间距的一半，即450米为限比较合适，特殊情况可以放宽。

此外，虽然删除了采矿权深部和上部协议出让无需征求人民政府同意的条款，但是可以看出本条款将协议出让情形分为了两款，第一款标明了需要征求人民政府的同意，第二款未标明。从文件用词的严谨性考虑，应当理解为第一款所述的协议出让情形需要征求人民政府同意，而第二款所述的协议出让情形则不需要。

三、积极推进“净矿”出让

矿业权出让项目库依据增加了“矿产资源规划”、增加了“以便矿业权出让后，矿业权人能够依法依规办理用地用海用林用草审批手续。”

第二款中将无法开展勘查开采工作的原因从“对属矿业权出让前期工作原因”变为了“因不可抗力原因”，后果从单一的“撤回矿业权”增加了“依法变更或者解除合同”。

解读：

第一条中增加了矿产资源规划作为矿业权出让的依据，这就要求出让机关需要在矿业权出让时做好用地（含用海、用林、用草，下同）规划。对于砂石土等直接出让的采矿权是没有问题的，但是对于非砂石土的矿业权，在探矿阶段很难准确的划出采矿权范围，如此想提前作出规划的调整是十分困难的。矿业权人能否在转采时顺利办理用地手续仍是未知数。

第二款中将“对属矿业权出让前期工作原因”变为“因不可抗力原因”存在两个问题。一是限缩了矿业权人主张权利的情况，如最终矿业权人在转采时因无法调整规划而无法办理用地手续，导致无法进行勘查开采工作，则这种情况应当属于“矿业权出让前期工作原因”，但无法调整规划是否属于“不可抗力”则存在疑问；二是“矿业权出让前期工作原因”将原因锁定在了矿业权出让前，但不可抗力则未区分矿业权出让前后，按6号文规定，如果矿业权在出让后被划入了保护区等原因导致无法勘查开采，是否也要将矿业权出让收益（含按率征收部分）全部退回？

四、调整探矿权期限

主要改动为：一是探矿权保留期限延长至5年（原为2年）；二是延续缩减面积比例从25%减少到20%，基数从首设面积变为证载面积；三是删除已设采矿权深部上部探矿权不缩减面积。

解读：

将探矿权保留期限与延续期限统一为5年，根据规定，探矿权保留可续期两次，即探矿权保留期限被延长至最长15年。

延续缩减面积政策有较大变动，通过举例的方式比较容易理解：

按照7号文规定，如一个探矿权出让时为10平方公里，5年后第一延续缩减25%面积，还剩7.5平方公里，10年后第二次延续，需要缩减首设面积（10平方公里）的25%，即缩减2.5平方公里，则10年后探矿权的面积为5平方公里。

按照6号文规定，探矿权出让时仍为10平方公里，5年后第一次延续缩减20%面积，还剩8平方公里，10年后第二次延续缩减证载面积（8平方公里）的20%，即缩减1.6平方公里，则10年后探矿权面积为6.4平方公里。

总体来看探矿权人需要缩减的面积大幅度减少。

关于删除采矿权深部上部探矿权不缩减面积的规定，主要是因为在《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规〔2023〕4号）中已经规定了采矿权深部上部可以不用探矿权直接勘查，所以缩减面积已无意义。

五、规范财政出资地质勘查工作

增加了“财政出资勘查项目新增资源量应由项目主管单位委托评审机构审查，出具审查意见。其他勘查项目新增资源量由矿业权人委托相关机构审查。”

解读：

明确了申请新增资源量储量评审备案的主体。只要财政出资的勘查项目（这里应当理解为财政全额出资），无论是否已经设置了探矿权，均由财政项目的主管部门申请储量评审备案。

顺便，借此机会说一下对于财政出资项目不设置探矿权的理解。众所周知勘查成果具有很高的商业价值，按照谁出资谁受益的原则，财政出资勘查项目的勘查成果理应上缴国家。但在曾经调研中发现，切实存在部分财政项目承担单位取得财政项目设置的探矿权后，将探矿权据为己有，不上报或上报虚假勘查成果，甚至谎称探矿权为自身全额出资，以转让矿业权为诱饵哄骗其他市场主体投资勘查，最终因无法履行转让承诺而造成纠纷。因目前“价款”制度已取消，财政勘查项目已是纯公益项目，矿业权人不再对财政勘查投入支付对应“价款”，因此不再设置探矿权是国家取得财政项目勘查成果的保障，也是创造公平矿业权出让市场的保障。