关于探矿权转采矿权优先权的理解

2023-07-17 11:39:30
来源：公众号：雨仁矿业律师
作者：靳松律师
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文章来源于：雨仁矿业律师，原文链接：雨仁研究 | 关于探矿权转采矿权优先权的理解

现行法律法规明确规定，探矿权人具有探矿权转采矿权（以下简称探转采）的优先权。《矿产资源法》第六条第1款规定：“探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业,有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权”。《矿产资源法实施细则》第十六条第一款第六项规定“探矿权人享有优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权等权利。”《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十九条规定 “探矿权人在勘查许可证有效期内进行勘查时，发现符合国家边探边采规定要求的复杂类型矿床的，可以申请开采，经登记管理机关批准，办理采矿登记手续。”但是，由于在《民法典》等其他法律对于优先权制度通常为“同等条件下”的优先权，如股东收购股权的优先权，承租人购买租赁房屋的优先权等。因此，对于探转采的优先权一直存在争议。这里笔者认为，鉴于矿业的特殊性，探转采的优先权为“绝对优先权”，而非“同等条件下优先权”。即只要探矿权自身不放弃转采矿权的权利，则其他主体不能以任何方式取得该探矿权范围内的采矿权。具体理由如下：

一、法理层面分析

1.对于勘查收益的期待权是探矿权人的法定权利，应当予以保护。

探矿是采矿的前提和基础，采矿是探矿的利益和价值的实现，二者密不可分。探矿权人的转采权利是一种期待权，期待权的法律性质由将来可能取得权利的法律性质决定。该权利具有如下特点：

其一，法定性。探转采是由《矿产资源法》规定的，其作为一种法定权利，主要是从公平、效益和维护矿产资源管理秩序的价值取向出发，为保护探矿权人的合法权益而设定的。因此，从立法目的来看，保障探矿权人的转采权利就是保护探矿权人的合法利益。

其二，财产性。期待权是一种新型的财产权利,它不同于传统的债权。法律赋予探矿权人享有优先转采权，致使其取得了某种期待利益，即基于对政府的信赖利益，期待将来申请采矿权时可享受的利益。这种对未来取得采矿权享有期望或期待的利益，是受到法律保护的。如民法中的缔约过失责任，就是一方违背诚信原则，导致另一方没能实现期待利益，即便没有生效合同的约束，也应当对期待权进行保护。

其三，程序性。探矿权人依据合法享有的探矿权排除其他主体申请该勘查作业区内的探矿权。实现期待权需要履行法定的程序。但是，只要履行了法定程序，符合法定要求，就应当予以转采。

综上，基于探矿权与采矿权在经济、技术等方面的重要联系，保护探矿权人的转采权是必要的，并且从保护勘查投资者的合理预期、信赖利益，保障国家资源安全的角度考虑，探转采应当应转尽转。

2.探矿权作为用益物权，探转采是其收益权的具体体现，应当予以保护。

《民法典》将探矿权、采矿权写入用益物权分编，正式确立了探矿权、采矿权的用益物权性质。依据《民法典》323条规定“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”而矿产勘查本身不具有收益性，只有探转采才能体现探矿权的收益全能。因此，只有保障探矿权人探转采的绝对优先权利，才符合《民法典》关于保护用益物权收益权的规定。

二、行政层面分析

1.当前我国矿业权管理行政政策均基于探矿权人享有探转采绝对优先权为原则制定。

在我国逐步进入市场经济、允许市场主体进入矿产资源领域起，探矿权人享有排他性的转采权利一直是矿业各方的共识。虽然矿法及相关政策中仅明确了探矿权人的优先转采权，未明确属于绝对优先还是相对优先，但是在具体政策制定和行政实务中，均按照“绝对优先权”行使。如我国的出让收益制度，明确出让收益为国家作为矿产资源所有者的权益，如果探矿权没有绝对优先转采权，那么在无法体现矿产收益价值的探矿权阶段征收出让收益将显得十分荒唐；再如探转采中，政策规定采矿权范围主要是可供开采的矿产资源范围。探矿权人经过勘查工作后，最为熟悉探矿权范围内的资源禀赋情况，是最适合确定采矿权范围的主体。如探矿权人没有转采的绝对优先权，由探矿权人申请并确定采矿权范围的意义将不复存在。因此，如果不承认探矿权人转采的绝对优先权，则我国现行的矿业权行政管理制度将很难实行。

2.矿产勘查属于风险投入，除赋予探矿权人转采的绝对优先权外，其他方式很难确定勘查的风险收益。

矿产资源勘查阶段本质上是0收益阶段，仅因为探矿权人具有转采的绝对优先权使得探矿权具有未来收益的可期性，因此才具有了市场价值。如果否定转采的绝对优先权，将需要通过其他行政手段赋予探矿权未来收益的可能性，市场主体才可能进行勘查投入。但因为勘查本身具有风险性，使得如何确定探矿权人的收益变得十分麻烦。如果按照勘查成本为基数确定，那么国家要需要承担找矿失败的风险，同时还需要对勘查手段的科学性和经费使用的合理性进行监管，将极大的增加行政成本；如果按照找出的资源储量为基数确定，一方面国家不仅需要承担评估和资源回收的行政成本，也不会因此获得更高的收益，另一方面使得当前全面招拍挂的探矿权出让政策失去意义。因此，保障探矿权人能够绝对优先的获取采矿权，承担矿产勘查的全部风险的同时保障其风险收益是管理机关行政成本最小、效率最高的做法。

三、矿业规律层面分析

保障探矿权人优先转采权更能激发其主观能动性，确保矿产资源的有序高效利用。国务院出台的《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）等重要文件强调了政策应当尊重自然、遵循矿业发展规律。与其他用益物权相比，探矿权的价值具有较强动态性，随着勘探工作由低精度控制到高精度控制的推进，对资源的品种、质量、分布埋藏形态的描述愈加精确，这个过程对于勘查单位的专业性与主观能动性要求相当高，只有保障探矿权人的绝对优先转采权，将探矿权人和矿产资源开发的利益直接绑定，其勘查成果与其收益比率直接挂钩时，勘查主体才有意愿去提高勘查成果的质量，只有高质量的勘查成果才能够保障后期资源开发利用的有序和高效。

四、国际矿业政策惯例分析

国际上多数国家采用“一分法”或“二分法”两种不同的矿业权管理政策模式。

1.一分法国家

部分国家实行矿业权一分法政策，即不区分采矿权与探矿权，在申请人申请时直接授予矿产勘查和开采的权利，不存在探转采的概念。美国和加拿大的矿业本质上属于一分法，在初级勘查阶段无排他性。当发现矿体后可通过宣示的方式对外公告自己的发现权，当达到开采条件时可以直接对发现的资源进行开采。

2.二分法国家

包括我国在内多数国家实行矿业权二分法政策，即探矿权和采矿权采用不同政策分别管理。几乎所有实行二分法政策的国家均保障了探矿权人转采的绝对优先权。如澳大利亚多数洲以明确的法规保护探矿权人优先获得采矿权，并设立专门的司法机构保障矿业权人利益。探矿权人只要在规定时间内申请采矿权并符合相关规定，则探矿权人获得采矿权。如果其他投资者欲获得采矿权，需经探矿权人书面同意放弃采矿权申请后，才可进行采矿权申请。再如俄罗斯法律规定地质研究许可证持有者可以在分配的地块范围内开展地质研究和评价，一旦发现矿床则可向联邦底土管理局直接申请生产许可证开发该矿床，无须走招标拍卖程序。

五、《矿产资源法（修订草案）》明确了探转采的绝对优先权。

2019年12月自然资源部向社会公开征求意见的《矿产资源法（修订草案）》中第27条规定“对符合规定的探矿权转为采矿权申请，由出让探矿权的人民政府自然资源主管部门与该探矿权人签订采矿权出让合同，并为其换发采矿权证书。但是，因公共利益需要等不能转为采矿权的，应当为探矿权人办理探矿权保留。”可见在《矿产资源法（修订草案）》中已经删除了对于探转采优先权的表述，明确了采矿权只能由探矿权人申请探转采取得，即承认了探转采的绝对优先权。