【雨仁研究】雨仁解读《浙江省生态环境损害赔偿管理办法》

2023-04-29 20:10:46
来源：雨仁矿业律师
作者：霍志剑律师
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文章来源于：雨仁矿业律师，原文链接：雨仁研究 | 雨仁解读《浙江省生态环境损害赔偿管理办法》

2023年3月，经浙江省委全面深化改革委员会第四次会议审议通过，浙江省生态环境厅、省高级人民法院、省人民检察院等14个部门联合印发了《浙江省生态环境损害赔偿管理办法》（文号：浙环发〔2023〕13号，下称《管理办法》）。北京市雨仁律师事务所霍志剑律师就《管理办法》作如下解读，以供业界参考。

一、关于适用范围

《管理办法》第一条规定，违反国家规定造成生态环境损害的，按照国家规定及本办法要求，依法追究生态环境损害赔偿责任。

律师解读：

生态环境损害区别于民事法律中规定的一般人身财产损害和以生态环境为媒介而导致的人身财产损害。按照《生态环境损害赔偿制度改革方案》及《生态环境损害赔偿管理规定》，“生态环境损害”，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。即，生态环境损害属于纯粹的生态环境本身的损害。

基于上述，以下情形不适用本《管理办法》：

（一）涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用《中华人民共和国民法典》等法律有关侵权责任的规定；

（二）涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。

另据《生态环境损害赔偿管理规定》，生态环境损害赔偿范围包括：

（一）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；

（二）生态环境功能永久性损害造成的损失；

（三）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；

（四）清除污染、修复生态环境费用；

（五）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。

二、关于生态环境损害的赔偿权利人

《管理办法》规定，浙江省人民政府和设区市人民政府为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。省人民政府负责管辖在全国有重大影响、跨省域、跨设区市的生态环境损害赔偿，指定省自然资源厅、省生态环境厅、省建设厅、省水利厅、省农业农村厅、省林业局等部门或机构按职责负责生态环境损害赔偿具体工作。设区市人民政府负责管辖本行政区域生态环境损害赔偿，可以指定相关部门或机构按职责负责生态环境损害赔偿具体工作。

律师解读：

关于生态环境损害赔偿的权利主体，根据现行规定，国务院仅授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）可作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。

值得注意的是，赔偿权利人可以根据有关职责分工，指定有关部门或机构负责具体工作。但被指定的部门或机构，仅负责生态环境损害赔偿具体工作的承办，并非因此授权而取代或取得了赔偿权利主体的资格。司法实务中，笔者曾见过西部地区某案件的《生态损害赔偿协议》错将被指定部门列为“赔偿权利人”的情况，此问题需予以高度重视。

三、关于生态环境损害的赔偿义务人

按现行政策法规，违反国家规定，造成生态环境损害的单位或者个人，应当按照国家规定的要求和范围，承担生态环境损害赔偿责任。

《管理办法》规定，赔偿义务人应当按照国家规定承担生态环境损害赔偿责任，依法配合生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等工作，参与磋商，及时缴纳赔偿资金和实施生态环境损害修复，全面履行赔偿义务，做到应赔尽赔。

赔偿义务人的财产不足以同时承担生态环境损害赔偿责任和缴纳罚款、罚金时，优先用于承担生态环境损害赔偿责任。

赔偿义务人无能力承担赔偿责任的，鼓励无责任第三方代替履行生态环境损害赔偿责任。

律师解读：

按现行政策法规规定，生态环境损害责任承担者主要是直接造成生态环境损害的单位和个人。但生态环境损害后果的发生经常是多个责任主体共同实施或多种原因所导致，多因一果的情形较为常见，当多个责任主体同时存在时，实务中如何确定赔偿义务人的问题确实考验着具体承办单位的执法智慧。

霍志剑律师建议，在责任主体较多，情况复杂的案件中，有必要充分用好“连带责任”制度。尤其是在多个赔偿义务主体之间经济状况差距悬殊的情况下，赔偿权利人可基于连带责任规定在多个义务主体之间进行选择性磋商，确定由具备较大赔偿能力的义务人先予承担责任，先行担责人与其他赔偿义务人之间的债务关系再由其另行解决。如河北承德危废倾倒生态环境损害赔偿案。

四、关于生态环境损害的调查与评估

（一）索赔程序的启动

《管理办法》规定，赔偿权利人指定的部门或机构发现涉及生态环境损害的线索后，应当在30日内就是否造成生态环境损害进行初步核查。重大案件线索向上级部门报告。

经核查发现有生态环境损害需要修复或赔偿的，除国家规定的不启动索赔情形外，应当立即启动损害调查。

（二）索赔程序的终止

《管理办法》规定，经调查，环境污染、生态破坏事件不在生态保护红线等禁止开发区域、国家和省级国土空间规划中确定的重点生态功能区内，赔偿义务人未曾因违法行为造成生态环境损害被索赔，且符合下列情形之一的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可以终止索赔：

1.违法行为持续时间短、污染环境或破坏生态程度显著轻微，案发后立即整改且24小时内完成整改或污染清除的；

2.不在国家、省重点保护目录内，对生态环境损害显著轻微的野生动植物资源破坏案件；

3.其他污染或破坏生态行为对生态环境损害显著轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。

（三）生态环境损害鉴定评估

《管理办法》规定调查期间，赔偿权利人及其指定的部门或机构委托符合要求的鉴定评估机构开展生态环境损害鉴定评估的，应当与被委托机构协议明确鉴定评估费用或费用核算方式，商定合理的鉴定评估期限。

赔偿义务人可以参与共同委托鉴定评估。

一般案件鉴定评估期限自委托书生效之日起30个工作日内完成，重大、疑难、复杂案件不超过60个工作日；对期限另有要求的，应当在委托协议中载明。

律师解读：

《管理办法》对索赔程序的启动、期限等有着明确的规定。值得关注的是，赔偿义务人可以参与共同委托鉴定评估，经磋商双方协议确认，可以按照竞争性磋商或竞争性谈判的方式邀请3家（含）以上符合要求的鉴定评估机构，协商确定共同委托鉴定评估机构。另需注意的是，关于生态环境损害鉴定评估机构的资质问题，据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》，应当为具备环境司法鉴定资质的鉴定机构，以及国务院环境资源保护监督管理相关主管部门推荐的机构。

五、生态环境损害赔偿的磋商

《管理办法》规定，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当在调查结束后15日内形成调查结论，提出启动索赔磋商或者终止索赔程序的意见，并告知同级检察机关。启动索赔磋商的，根据鉴定意见、鉴定评估报告或专家意见等制作生态环境损害赔偿磋商告知书，送达赔偿义务人。

赔偿义务人在答复期限内同意磋商的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时就修复方案、修复启动时间及期限、赔偿责任承担方式和期限等与赔偿义务人进行磋商，达成一致意见后，签订生态环境损害赔偿协议，并告知同级检察机关。

赔偿协议生效之日起30日内，双方可以向有管辖权的法院申请司法确认。

律师解读：

开展赔偿磋商是《生态环境损害赔偿制度改革方案》的一个主要内容，可谓之全新的生态损害救济模式。《管理办法》明确，磋商内容主要包括修复方案、修复启动时间及期限、赔偿责任承担方式和期限等方面。另需注意的是，为防止久商不决，办法规定，磋商期限原则上不超过90日。符合下列情形之一的，可以终止磋商，包括：1.赔偿义务人明确答复不同意磋商或不再磋商的，及逾期未答复的；2.赔偿义务人无故不参加磋商会议或退出磋商会议的；3.经三次磋商或超过磋商期限，双方未达成赔偿协议的；4.其他终止磋商的情形。

六、生态环境损害诉讼程序

《管理办法》规定，如果赔偿义务人不同意磋商或终止磋商、不履行或不完全履行未经司法确认赔偿协议的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时启动诉讼程序。

律师解读：

按现行规定，生态环境损害赔偿的民事诉讼救济方式包括社会组织提起的环境公益诉讼、检察机关提起的环境公益诉讼、省级政府或市地级政府及其指定的部门或机构提起的生态损害赔偿磋商与诉讼、海洋行政机关提起的海洋生态环境损害赔偿诉讼。

关于不同诉讼主体顺位的问题，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》规定，“在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中，同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼，符合起诉条件的，应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理”，“人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法做出裁判”。据规定可以看出，最高人民法院认为生态环境损害赔偿诉讼具有优先性。

七、生态环境损害的赔偿方式

1.关于责任承担

《管理办法》规定，赔偿权利人及其指定的部门或机构可以根据赔偿义务人主观过错、经营状况、赔付能力等实际情况，允许赔偿义务人分期赔偿、延期赔偿或其他合理形式代偿，但不得以罚代赔或以赔代罚。

经核证的林业碳汇，可以通过认购方式替代履行森林生态环境损害赔偿责任。

赔偿义务人积极履行生态环境损害赔偿责任的，赔偿权利人指定的部门或机构应当将协议履行情况及时提供相关部门。

2.关于特殊情况的处理

《管理办法》规定，赔偿义务人难以确定或无责任能力的，由设区的市、县（市、区）人民政府对能够修复的受损生态环境先行修复。

另规定，对确实无法达到修复目标但已修复至生态环境风险可接受水平的，或因不可抗力导致修复中止并无法继续的，赔偿义务人可以提出申请，经赔偿权利人或其指定的部门、机构评估同意后终止修复，并依法缴纳赔偿金。

律师解读：

生态环境损害的修复包括“能够完全修复”“无法完全修复”“完全无法修复”和三种情形。

通常情况下，如果生态损害规模不大、程度不严重，是能够通过后期恢复治理工程使受损生态环境得以完全修复的。

如果受损生态环境存在无法完全修复的情况，此时可分为能够修复的部分以及无法修复的部分。对于能够修复的部分，赔偿义务人应当承担相应的生态环境修复责任，权利人请求被告赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能损失的，人民法院可根据具体案情予以判决;对完全无法修复的部分，可实施货币赔偿，用于替代修复，权利人请求被告赔偿生态环境功能永久性损害造成的损失的，人民法院根据具体案情予以判决。

对于受损的生态环境已经完全无法修复的，此种情况下，义务人应承担完全无法修复的责任。

根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》，生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿用于替代修复。另据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第十三条规定，对生态环境功能永久性损害造成的损失，原告可以向被告请求赔偿永久损害，指受损生态环境及其生态服务功能难以恢复，其向公众或其他生态系统提供服务的能力完全丧失。