【雨仁研究】对《关于规范和完善砂石开采管理的通知》三问

2023-04-25 09:04:29
来源：雨仁矿业律师
作者：法缘法友
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文章来源于公众号：雨仁矿业律师，原文链接：雨仁研究 | 对《关于规范和完善砂石开采管理的通知》三问

2023年4月19日，自然资源部印发《关于规范和完善砂石开采管理的通知》（自然资发〔2023〕57号，下称“57号文”），笔者仔细研读后，尚有部分疑问，与业内人士如磋交流，或为行政立法者参考。

一问57号文何时施行？

自然资源部官网显示57号文的生成日期为2023年04月10日（也是文件尾部签发日期），官网披露日期是2023年4月19日，实施日期一栏空白，未显示发布日期。

问题：57号文何时施行呢？该问题非常关键，既关乎该文件的实施时间，也关乎被废止文件的法律效力终止时间，直接关乎被影响企业的切身利益。因此，在此问题上，不得含糊，必须明确、清晰、公开。

观察国务院、自然资源部、发改委等官网发布规范性文件（非行政法规或部门规章）的实践，主要有三种情形：一是，标注成文日期和发布日期的，例如《国务院办公厅关于上市公司独立董事制度改革的意见》（国办发〔2023〕9号）、《国家发展改革委关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》（发改投资规〔2023〕304号）。二是标注发布日期、在文件中标注成文日期和施行日期，例如财政部自然资源部税务总局关于印发《矿业权出让收益征收办法》的通知（财综〔2023〕10号），成文日期为3月24日，发布日期为4月14日，施行日期为5月1日。三是仅标注成文日期（生成日期），未显示发布日期和施行日期，例如57号文。

根据有关法律及法理，规范性文件表明施行日期的，应自该日期施行；如未标注，则可以自发布之日起施行，但不能在成文之日起施行。故，笔者认为，结合57号文的官网披露信息，该文件自2023年4月19日施行。

二问57号文是否需向有关行业协会及社会公众公开征求意见？

57号文规定：“非砂石类生产矿山在其矿区范围内按照矿山设计或开发利用方案，矿山剥离、井巷开拓、选矿产生的砂石料，应优先供该矿山井巷填充、修复治理及工程建设等综合利用，利用后仍有剩余的，由所在地的自然资源主管部门报县级以上地方人民政府组织纳入公共资源交易平台处置。”

铁矿、钼矿、金矿等金属矿山在矿区范围内按照矿山设计实施井巷开拓或露天剥离，会不可避免产生废石，对这些废石进行资源综合利用是采矿权人应履行《固体废物污染防治法》的义务，也符合工业和信息化部等单位《关于推进机制砂石行业高质量发展的若干意见》（工信部联原〔2019〕239号）的政策，但是，57号文却对废石指定用途（井巷填充、修复治理、工程建设等）内属于自主利用，剩余部分需交给县级政府统一处置。这意味着实践中部分金属矿山企业已经自建的利用采矿废石制作砂石骨料将遇到政策阻碍。

57号文既涉及一些理论问题，例如废石的法律性质，脱离地壳的废石的还是“矿产资源”？政府对废石具有当然的处分权吗？

57号文将剩余废石授权由县级政府处置的法律依据是什么？自然资源部可否通过57号文（部门规范性文件）对矿山企业综合利用废石的自主权予以限制？57号文设计的废石处分模式的合法性是否经过论证，经济性及具体操作性是否有过实证，因为剩余废石交由县政府处置，涉及的运输、交接、储存、保管、占地等诸多问题；县政府收到废石后，如果集中进行招拍挂处置，是否涉嫌与民争利。目前砂石骨料价格较高，但不少地方已出现相对过剩局面，县政府接手的不一定是正资产。

57号文该条规定将极大影响废石资源化利用企业及其投资市场，57号文是否按照2019年03月13日《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）的规定，有针对性地听取相关行业协会、商会的意见；是否向社会公开征求意见。

如果没有，则57号文涉嫌违反《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》及《自然资源规范性文件管理规定》第十一条第二款“起草规范性文件除依法需要保密或者不宜公开的外，起草机构应当通过政府或者部门的门户网站、官方微信公众号等媒介向社会公开征求意见。公开征求意见的期限不得少于十五日”之规定。

三问57号文是否需要设定有效期？

《自然资源规范性文件管理规定》第十四条第一款规定：“起草规范性文件应当注明有效期。规范性文件的有效期不得超过五年。”因此，设定有效期是自然资源领域制定规范性文件的要素之一，是对制定机关的一种提醒，及时在有效期届满之前对其进行再审查，以确定是修改、还是重新发布延续其效力；也是对社会公众的一种警示，该规范性文件设定的交易方式、制度安排并非一成不变的，任何置身于该行业的主体均应保持对法律法规和政策的敏感性和敬畏心。