矿山企业勘查开采深部资源难的破解之道——矿山企业焦点问题解决系列之一

2023-02-14 09:16:40
来源：雨仁矿业律师
作者：范小强律师
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文章来源于：雨仁矿业律师，原文链接：雨仁研究 | 矿山企业勘查开采深部资源难的破解之道——矿山企业焦点问题解决系列之一

在为矿山企业提供法律服务及调研中，部分矿山企业反映深部探矿权取得难、转采难。

一、矿山企业协议取得深部探矿权的现行政策

2020年5月1日，《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号，以下简称“7号文”）施行。7号文规定，基于矿山安全生产和资源合理开发利用等考虑，已设采矿权深部或上部的同类矿产（《矿产资源分类细目》的类别，普通建筑用砂石土类矿产除外），需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源的，可以协议方式向同一主体出让探矿权、采矿权。省级资源主管部门在落实7号文及地方矿产资源总体规划（2021-2025）中，均将老矿山深部勘查作为增储的重要手段，部分省级主管部门专门制定了矿山企业取得深部探矿权的具体程序。

例如，《内蒙古自治区矿产资源总体规划（2021—2025年）》规定，开展老矿山深部勘查，提高已有矿山资源利用效率；加大金属资源基地深部及外围找矿力度，延长矿山服务年限；鼓励开展深部及外围矿产勘查，通过攻深找盲、探边摸底，提交新增资源储量。

《河北省矿产资源总体规划（2021－2025年）》着力加强大中型铁矿、金矿深部及周边矿产勘查，实现铁矿、金矿增储；围绕战略性矿产找矿、老矿山老矿区深部找矿；在成矿条件有利的冀东、邯邢等地大中型铁矿、金矿、铜矿、钼矿矿山的深部及外围部署勘查工作。

二、矿山企业勘查开发深部矿产资源遇到的主要问题及原因

（一）深部探矿权办理协议出让难

主要原因包括：

1.部分省级主管部门不主动制定落实7号文的实施细则，消极面对矿山企业积极申请协议取得深部探矿权的合理诉求。

2.部分地方制定的适用条件比较苛刻

根据7号文，除普通建筑用砂石土类矿产外，对已设采矿权深部可以协议方式出让探矿权的，必须同时满足3个条件：第一,上部采矿权和深部属于同类矿产；第二，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源；第三，向同一主体出让。此处的同类矿产是指《矿产资源法实施细则》附件中《矿产资源分类细目》中的矿产分类，即能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产，这属于法定分类。需要注意的是，《矿产资源法实施细则》列明的能源矿产有11种，但随着2011年和2017年页岩气和天然气水合物分别被批准成为新矿种，当前我国能源矿产有13种。

需要注意如下两点，一是已设采矿权深部拟协议出让范围指的是垂直平面投影范围，不得超出已设采矿权的拐点坐标范围，这就导致深部勘查的平面面积受到上部采矿权平面面积的影响，这实质上与全国及地方矿产资源总体规划（2021-2025）所主张的鼓励深部勘查的姿态相矛盾。二是作为申请主体的上部采矿权不再受到《矿业权出让制度改革方案》关于“大中型矿山”的限制。因为7号文已对《矿业权出让制度改革方案》关于协议出让情形，进行了细化和丰富。

但是部分省级资源主管部门制定文件，要求提供更多“材料”，例如江西省规定，采矿权深部探矿权协议出让申请条件还包括“正式投入生产1年（含）以上，且采矿权未被建设工程(项目)压覆”“未发现采矿权人违法违规开采行为，或已依法依规对发现的具体违法违规行为处理到位”及“采矿权深部或上部协议出让矿业权的，根据查明的矿床资源量规模，采矿权的剩余服务年限原则上为：小型，5年（含）以内；中型，7年（含）以内；大型，10年（含）以内。绿色矿山采矿权的剩余服务年限可相应延长2年”。

实际上，江西省的上述规定涉嫌违反《优化营商环境条例》第三十五条“没有法律、法规、规章依据，不得增设政务服务事项的办理条件和环节”之规定。

3.申请程序比较繁琐

申请程序一般包括如下

（1）申请。申请协议出让范围属空白地，采矿权人需向采矿权登记管理机关提交采矿权深部协议出让探矿权申请及探矿权新立登记申请材料。

（2）审查。如果省级资源主管部门对前置材料有具体要求，还需满足其要求。登记机关对申请材料的内容及形式进行审查，不满足受理条件的，应一次性告知补正。

（3）协议出让探矿权公示。审查符合协议出让条件的，进行公示；公示无异议，协议出让探矿权的，开展探矿权评估。

（4）探矿权评估与公示、公开。协议出让探矿权的，登记机关组织摇号进行探矿权评估，对评审报告进行公示，公示无异议的，将评估报告予以公开。

（5）签订出让合同。探矿权评估公示无异议的，登记机关需与受让人（采矿权人）签订采矿权深部探矿权协议出让合同

（6）登记与公开。协议出让探矿权的，受让人（采矿权人）按出让合同约定缴款后，办理探矿权新立登记，颁发勘查许可证，并予以公开。

（二）深部探矿权转采难

已设采矿权利用原有生产系统申请扩大矿区范围的，采矿权人应按扩大后的矿区范围统一编制申报要件；深部探矿权转采及建设过程中，可能遇到不同主管部门对于深部项目的支持力度问题。

其中一个焦点问题就是资源主管部门与矿山安全主管部门关于划定矿区范围和建设项目安全设施设计所依据的勘查报告级别要求不同，矿山安全主管部门要求更高，在实践操作中会给采矿权人造成困惑及审批难。根据《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号），申请划定矿区范围时，资源储量规模为大型的非煤矿山、大中型煤矿依据的矿产资源储量勘查程度应达到勘探程度，其他矿山应达到详查及以上程度。但是根据《国家矿山安全监察局关于加强非煤矿山安全生产工作的指导意见》（矿安〔2022〕4号），金属非金属地下矿山、大中型金属非金属露天矿山、水文地质或者工程地质类型为中等及以上的小型金属非金属露天矿山建设项目安全设施设计，依据的地质资料应达到勘探程度。

第二个焦点问题是并非所有“深部”都能得到安监部门的支持，例如根据《应急管理部、国家矿山安全监察局关于印发<“十四五”矿山安全生产规划>的通知》（应急〔2022〕64号），改扩建开采深度超1200米的大中型煤矿会被矿山安全主管部门停止审批，开采深度超800米的金属非金属地下矿山将被严格审批。

三、推动矿山企业开发深部资源的有关建议

随着已查明地表及浅部资源储量的耗竭，向老矿山深部找矿显得越来越急迫，这就需要国家有关主管部门对支持深部找矿、深部资源开发的政策进行统一并协调，为解决实践中出现的深部矿权取得难、找矿突破难、深部资源开采难等问题，特提出如下建议：

1.地方资源主管部门应严格依法落实7号文，无上位法依据不能随意增加采矿权人申请深部探矿权的申请条件。

2.尊重矿体赋存规律，深部勘查经评审并专家论证，在不影响安全的情况下，可批准深部探矿权人延矿体走向变更深部勘查区域。

3.结合深部勘探地质规律，创新深部勘探装备效能，提升深部找矿的有效性，这对于我国勘查理论、勘查技术、勘查装备、勘查材料等领域是一大挑战，需要勘查单位、装备制造单位、地质学家等联合攻关。

4.加强深部资源勘查开发，需有关主管部门加强政策协调，避免各自为政。

自然资源、矿山安全、环保等主管部门应定期总结，对于暂时无法进行开采技术安全突破和装备突破的深度或者过深将导致环境不可承受的，主管部门可出台联合指导意见，避免采矿权人因找矿“过深”超过国家政策深度限制而无法转采并造成巨额损失。