2022年矿企面临的主要法规政策难题（下）

2023-01-06 08:43:45
来源：雨仁矿业律师
作者：牛丽贤
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文章来源于：雨仁矿业律师，原文链接：雨仁研究 | 2022年矿企面临的主要法规政策难题（下）

前沿

2022年是极不平常的一年，所有的矿企都经历了疫情肆虐、矿产价格震荡，以及诸多不友好的矿业法规政策的考验，实属不易。身为一名致力于矿业服务的专业律师，在日常为矿企提供法律服务的过程中，洞察和了解到一些矿企面临的法规政策难题。岁末年初，把笔者在过去一年的观察做个盘点，用上、中、下三篇短文，详解2022年矿企面临的主要法规政策难题，希望能够引起有关矿政管理部门的关注，并对现行不合理的法规政策做出相应的调整或完善。

难题1~6参见：

2022年矿企面临的主要法规政策难题（上）

2022年矿企面临的主要法规政策难题（中）

难题7：矿业权获取难

在我国，进行矿产资源的勘查和开采必须获得探矿权和采矿权。根据《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号），无论是国有地勘单位还是其他企事业单位，均可以通过在先申请（只适用于探矿权）、协议出让、招拍挂等竞争性出让方式获得矿业权。《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）将矿产资源划分为一类、二类和三类矿产，并就不同类别的矿产可以采用何种矿业权出让方式进行了详细规定。《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资发〔2006〕12号）对于协议出让方式进行了严格限制，规定只有符合以下情形，才可以适用协议出让的方式:（1）国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地;（2）省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目;（3）为列入国家专项的老矿山（危机矿山）寻找接替资源的找矿项目;（4）已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域;（5）已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的。《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）取消了在先申请的矿业权出让方式，全面推进矿业权竞争性出让，除了稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目和已设采矿权深部或上部的同类矿产（《矿产资源分类细目》的类别，普通建筑用砂石土类矿产除外），需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源的两种情形可以采用协议出让方式外，其余的矿业权出让均只能采用招拍挂等竞争性出让方式。

在全面推行矿业权竞争性出让的政策背景下，2022年，各矿业大省的矿业权出让积极性显著提升，矿业权一级市场相对活跃，不时会传出“天价矿权”的消息。但与此同时，也出现一些对行业发展不利的新问题。比如：具有丰富找矿经验和勘查实力的地勘单位因为缺乏财力，几乎丧失了获得新矿权的能力和机会。绝大多数传统的矿业企业，面对过于火热的矿业权一级市场和天价的出让权益金，常常望而却步。地勘单位和传统矿企少了获取新矿权的渠道，也就丧失了发展壮大的机会。而那些有能力、有财力通过竞争性出让高价获得矿业权的企业，尤其是以天价获得探矿权的企业，矿权经营的成本和经营的风险也大幅提高，如遭遇市场变化或者政策变化，高价竞得的矿权有可能会成为一项负资产，给企业造成严重的经济损失。

针对上述地勘单位和矿业企业获取矿业权难的问题，笔者建议：（1）恢复在先申请方式，在矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内，允许向具备找矿经验和勘查实力的企业，以申请在先即先申请者先依法登记的方式出让探矿权；（2）适当扩大协议出让的适用情形：①对于已设采矿权矿区范围内发现的其他不具备独立开采价值的共伴生矿产资源（不限制种类），出于安全生产和资源综合利用的考虑，可以向原采矿权人协议出让；②已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域。

难题8：安全生产许可证办理难

依据《安全生产许可证条例（2014修订）》规定，国家对矿山企业实行安全生产许可制度。企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。所以，企业想要开采矿产资源，不仅需要获得采矿权证，还必须在获得采矿权证之后再申请获得安全生产许可证。

《国家矿山安全监察局关于印发<关于加强非煤矿山安全生产工作的指导意见>的通知》（矿安〔2022〕4号）规定：新建、改建、扩建金属非金属矿山对采矿许可证范围内的矿产资源原则上应当进行一次性总体安全设施设计。金属非金属地下矿山、大中型金属非金属露天矿山、水文地质或者工程地质类型为中等及以上的小型金属非金属露天矿山建设项目安全设施设计，依据的地质资料应当达到勘探程度。而一直以来，探矿权人的地质勘查工作只要做到详查阶段，即可以申请探转采获得采矿权。矿安〔2022〕4号要求矿山必须达到勘探程度，不仅直接导致已经获得采矿权的企业，为了获取安全生产许可证，必须再花费重金使得地质工作达到勘探程度，而且这一规定本身也违反了地质采矿的客观规律并侵害了《矿产资源法》赋予采矿权人的基本权利。

找矿是一个循序渐进的过程，绝大部分矿产资源是隐伏矿，目前的技术水平还不能够确保在开采之前就能一探到底，完全查明，而是需要边采边探，在开采的过程中不断有新的发现，矿山的寿命从而得以一次又一次的被延长。基于这样的客观规律，《中华人民共和国矿产资源法》第三条明确规定：已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查，不需要另外申请探矿权。

因此，笔者认为矿安〔2022〕4号要求矿山建设项目安全设施设计所依据的地质资料必须达到勘探程度，不合理、不科学，且有违《矿产资源法》的嫌疑，建议对该条规定进行废止。

难题9：实际控制人承担安全生产责任难

《国家矿山安全监察局关于印发<关于加强非煤矿山安全生产工作的指导意见>的通知》（矿安〔2022〕4号）要求：强化主要负责人安全履职。非煤矿山企业主要负责人（含法定代表人和实际控制人）是本单位安全生产第一责任人，必须严格履行《安全生产法》规定的职责。金属非金属地下矿山企业主要负责人每月带班下井不得少于5个工作日。金属非金属矿山企业和尾矿库企业实际控制人每月在生产现场履行安全生产职责时间不得少于10个工作日；每月组织研究一次安全生产重大问题，形成会议纪要。《国家煤矿安监局关于印发<关于落实煤矿企业安全生产主体责任的指导意见>的通知》（煤安监行管〔2020〕30号）也规定煤矿企业主要负责人（包括法定代表人、实际控制人，下同）承担安全生产第一责任人责任。

根据《公司法》第二百一十六条第三款的规定，“实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。据此，实际控制人是实质上对公司的所有权实施支配的主体，但是拥有企业的所有权并不意味着就一定是企业的直接经营者。只有当实际控制人实际上指挥、控制矿山企业的生产、经营、安全、投资和人事任免等重大事项和重要事务，或者对重大决策起决定作用，是矿山企业实质意义上的负责人时，被列入本单位安全生产第一责任人是合理合法的。但当公司实际控制人并不直接参与企业的日常经营管理，还要求实际控制人作为本单位安全生产第一责任人，则不合情理，也缺乏法律依据。此外，无论在何种情形下，要求实际控制人每月带班下井不得少于5个工作日、每月在生产现场履行安全生产职责时间不得少于10个工作日，则基本上脱离实际，难以落实。

基于上述分析，笔者认为：对于实际控人承担安全生产管理责任的要求，应当从实际出发，对于实际控制人作为企业实际经营者的情形，可以按矿安〔2022〕4号的规定来要求，但是，如果实际控制人并未实际参与矿山的日常经营管理，则不宜做如此严格的要求，来加重实际控制人的安全管理责任。