2022年矿企面临的主要法规政策难题（中）

2023-01-06 08:45:51
来源：雨仁矿业律师
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文章来源于：雨仁矿业律师，原文链接：雨仁研究 | 2022年矿企面临的主要法规政策难题（中）

前沿

2022年是极不平常的一年，所有的矿企都经历了疫情肆虐、矿产价格震荡，以及诸多不友好的矿业法规政策的考验，实属不易。身为一名致力于矿业服务的专业律师，在日常为矿企提供法律服务的过程中，洞察和了解到一些矿企面临的法规政策难题。岁末年初，把笔者在过去一年的观察做个盘点，用上、中、下三篇短文，详解2022年矿企面临的主要法规政策难题，希望能够引起有关矿政管理部门的关注，并对现行不合理的法规政策做出相应的调整或完善。

难题1~3参见：

2022年矿企面临的主要法规政策难题（上）

难题4：共伴生矿产的综合利用难

我国的矿产资源种类丰富，且矿石物质成分比较复杂，形成了中国矿产资源的一个显著特点：共伴生矿产多，单一矿产少，大多数金属和非金属矿中都共伴生其他矿产，部分能源矿产中也共伴生其他有非能源矿产。基于我国这一特殊的资源禀赋条件，《中华人民共和国矿产资源（2009年修正）》第三十条明确规定：在开采主要矿产的同时，对具有工业价值的共生和伴生矿产应当统一规划，综合开采，综合利用，防止浪费。

但《矿产资源法》第三十条关于共生和伴生矿产的综合开采、综合利用的规定也仅仅是一个原则性的条款，并没有其他具体可落地实施的配套法规政策。不仅如此，现行矿业政策中的有些规定甚至成为矿业权人对于矿区范围内共生和伴生的矿产资源进行合法的综合开采和综合利用的绊脚石。比如，《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）第二条规定：“严格控制矿业权协议出让。稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目，自然资源主管部门可以协议方式向特定主体出让矿业权。基于矿山安全生产和资源合理开发利用等考虑，已设采矿权深部或上部的同类矿产（《矿产资源分类细目》的类别，普通建筑用砂石土类矿产除外），需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源的，可以协议方式向同一主体出让探矿权、采矿权。......”基于7号文的规定，地方自然资源管理部门普遍认为，采矿权人如果在其矿区范围内发现的共伴生矿产非采矿许可证上载明的矿产的同类矿产，是不可以通过协议出让的方式来获得相关矿产的采矿权，也就不可以对该共伴生矿产进行综合开采和综合利用。笔者见过的案例中有：煤铝共生（煤是能源矿产；铝是金属矿产）、煤和高岭土共生、石墨与煤共生（石墨是非金属矿产，煤是能源矿产）、萤石与金、锑共生（萤石属于非金属矿产，金、锑属于金属矿）、铜矿与页岩油共生（铜矿是金属矿，页岩油是能源矿产）。

胆子大的企业会在开采主矿产的同时对于未取得采矿许可的共伴生矿产进行非法开采，一旦被监管部门发现就会被戴上非法采矿的帽子，轻则被处于罚款，重则被追究刑事责任。而胆小的企业，则因为担心在开采主矿种的过程中遇到共伴生矿产而造成无法继续进行主矿种的开采或者涉嫌非法采矿，不敢进行正常的开采作业。还有一些企业则为避免被认定为非法采矿，把采矿过程中遇到的共伴生矿产进行剥离、搬运和掩埋，造成极大的资源浪费、安全隐患和环境污染。

针对上述共伴生矿产综合利用难的问题，笔者建议：（1）出台专门的法规政策和技术标准鼓励和规范采矿权人对采矿权范围内所有的共伴生矿产资源进行综合利用，避免资源浪费；（2）同一区块范围内如发现共伴生矿产，无论是否属于同类矿产，已经获得该区块范围采矿许可证的企业均具有以协议出让方式优先获得其采矿权标高范围内共伴生矿产资源采矿许可的权利，任何人不得以任何借口对于采矿权人基于对共伴生矿产资源综合开采的需要进行资源储量备案评审和采矿权增列矿种的申请设置障碍。

难题5：各类政策性矿业权退出补偿难

近年来，因自然保护区、生态红线、规划调整、最低开采规模限制、修建基础设施等各种国家公共利益需要，在矿业权有效期内被强制性关停退出的案例甚多。我国《民法典》将探矿权、采矿权确立为一种用益物权，依法取得的探矿权和采矿权受法律保护。国家基于公共利益的需要，法律、法规的调整，规划的调整等原因，可以对探矿权和采矿权进行征收，但应当对矿业权人进行合理的补偿。据笔者了解，有许多被政策性关停退出的矿业权人长期得不到应有的补偿。有少部分矿业权人通过诉讼最终获得补偿。但绝大部分矿业权人要么担心得罪政府不愿意向法院起诉，只能选择和政府旷日持久地协商或者被动等待，要么虽然向法院起诉，法院却久拖不判，让矿业权人和政府部门自己协商和解。笔者有一位客户的矿山因划入自然保护区，被要求关停退出。该客户坚持维权十多年，最终也未获得一分钱的补偿。和该客户一同被关停退出的几十家矿山至今也均未获得政府一分钱的补偿。

针对于各地政策性关停退出矿业权人的补偿问题，笔者建议：（1）各级自然资源主管部门和地方政府积极作为，帮助矿业权人与各补偿责任单位进行有效沟通协调，让矿业权人尽快得到合理补偿；（2）各级人民法院对于矿业权人提起的相关诉讼，应当依法审理并及时作出判决；（3）矿业权人要勇敢、积极和坚持不懈地去争取自己的合法权益，最好聘请专业律师帮助自己更有效地维权。

难题6：矿业权抵押备案难

矿业权是矿企最核心的资产，矿企在举债融资时，债权人通常会要求矿企将探矿权、采矿权作为债权担保，进行矿业权抵押。

《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发[2000]309号）第三条规定：“探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。”。《民法典》第二百零九条：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。因此，矿业权抵押权须经依法登记才能生效。但尴尬的是，现行法律法规并无矿业权抵押需进行抵押登记的明确表述，目前我国现行法律、行政法规也并未明确规定矿业权抵押的登记机构，国务院《不动产登记暂行条例》亦未将矿业权抵押列入不动产统一登记范围。实践中，矿业权的抵押通常是按照国土资发[2000]309号第五十七条的规定，由矿业权人持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续的方式完成。在（2016）最高法民终605号案件中，最高人民法院亦认定：“因目前矿业权抵押尚无法律明确规定的登记部门。鉴于不动产物权登记的主要功能和作用在于藉此获得对世的公示效力，就目前矿业权抵押备案的主要功能以及法律效果而言，备案与登记并无实质区别，抵押权人可藉此取得对抗他人的公示效力和优先受偿权。在法律、行政法规尚无明确矿业权抵押登记部门的情况下，国土资源主管部门依据部门规章或者地方性法规办理的矿业权抵押备案，可视为矿业权抵押登记，矿业权抵押权自登记或者备案时设立。”

在矿业权抵押备案的实践中，各级自然资源管理部门均拒绝办理探矿权抵押备案，自然资源部及多数省份的自然资源管理部门（发证机关）都只接受金融机构作为债权人的采矿权抵押备案申请，拒绝为非金融机构作为债权人的情形进行采矿权抵押备案。这样的现状，直接导致需要通过融资解决探矿资金的探矿权项目无法通过正常的借贷获得急缺的探矿资金，也把采矿权项目的债权融资渠道限制在金融机构，挡住了非金融机构作为债权人为矿企提供资金融通的道路。

针对矿业权抵押备案难的问题，笔者建议：（1）尽快完善矿业权抵押登记法律法规，明确矿业权登记的机关和登记细则；（2）在矿权抵押登记法律法规出台前，请各级自然资源管理部门对探矿权和采矿权一视同仁，将探矿权也纳入抵押备案范围；（3）接受非金融机构作为债权人的矿业权抵押备案，依法保护非金融机构作为矿业权抵押权人的合法权利。