2022年矿企面临的主要法规政策难题（上）

2023-01-04 15:01:55
来源：雨仁矿业律师
作者：牛丽贤
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文章来源于：雨仁矿业律师，原文链接：雨仁研究 | 2022年矿企面临的主要法规政策难题（上）

前沿

2022年是极不平常的一年，所有的矿企都经历了疫情肆虐、矿产价格震荡，以及诸多不友好的矿业法规政策的考验，实属不易。身为一名致力于矿业服务的专业律师，在日常为矿企提供法律服务的过程中，洞察和了解到一些矿企面临的法规政策难题。岁末年初，把笔者在过去一年的观察做个盘点，用上、中、下三篇短文，详解2022年矿企面临的主要法规政策难题，希望能够引起有关矿政管理部门的关注，并对现行不合理的法规政策做出相应的调整或完善。

难题1：矿业用地难

矿业用地是长期困扰矿企正常经营的一大难题。过去难、现在难，如果不出台更多有利于解决矿业用地问题的新政，这一“老大难”将持续存在。矿业用地难主要体现在用地指标获取难、用地成本高、矿业用地与草原保护、耕地保护、湿地保护等之间的冲突。

首先，我国实现严格的土地用途管制制度。国家通过编制土地利用总体规划（国土空间规划），规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并且严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。在我们服务和调查过的矿企中，多数都存在用地指标不足的问题，导致企业不能正常开展矿山建设和生产经营或者不得不长期违法违规用地。在无法解决矿企用地指标的情形下，部分地方政府和自然资源管理部门面对企业的违法违规用地问题，有时候会采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，甚至为了让项目尽快启动以促进地方经济发展和就业，要求企业先建后批或边建边批，但企业非法用地的风险依然由企业自己来承担。

其次，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。除极少数国企和央企能够通过无偿划拨来获得部分重大项目的矿业用地使用权之外，绝大多数企业都需要通过有偿出让或者有偿租赁等有偿方式来获得矿业生产活动所需的土地使用权。因此，矿企即便是获得了用地指标，但经常会因为高额的土地使用费、土地使用税等感到烦恼。一方面，有些土地所有权人或土地使用权人知道矿企必须使用自己的土地，便会“狮子大张口”开高价，看到企业盈利能力较强时，还会找各种借口多次要求涨价或提各种不合理的诉求，甚至直接采取不正当行为干扰企业的正常生产经营。另一方面，《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例（2019修正）》规定的工矿区土地使用税每平方米年税额为0.6元至12元，不少地方采取就高原则，无差别的按最高12元的标准来向矿企收取土地使用税，对企业确实是一笔不小的负担。

第三，我国实现严格的耕地、草原和湿地保护制度。《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》规定：（1）十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策；（2）国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地；（3）国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地；（4）禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。《中华人民共和国草原法（2021年修正）》规定：（1）各级人民政府应当加强对草原保护、建设和利用的管理，将草原的保护、建设和利用纳入国民经济和社会发展计划；（2）进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原；确需征收、征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。2022年6月1日实施的《中华人民共和国湿地保护法》则规定：（1）国家严格控制占用湿地。建设项目选址、选线应当避让湿地，无法避让的应当尽量减少占用，并采取必要措施减轻对湿地生态功能的不利影响；（2）禁止擅自填埋自然湿地，擅自在湿地上采砂、采矿、取土。不少企业因矿区涉及草原、耕地、湿地等问题被行政处罚，甚至被依法追究刑事责任。而这些被罚的企业中，有很多并非主观上有意破坏草原和耕地，或者故意在湿地上开展采矿作业活动，而是有一定的历史和现实原因。最常见的情形是：原来不属于草原、耕地或湿地的地块后因规划的调整被变更为草原、耕地或湿地，而企业已经在这些土地变更属性之前就已经布置了工程或开展了作业活动，对于其自身的违法行为缺乏可预见性。

针对上述矿业用地难的问题，笔者建议：（1）对符合绿色矿山建设标准的矿山企业，可以有条件地适当延长临时用地时限，以满足企业因不能及时获得建设用地指标的问题或者适用于在5-6年内能够完成土地使用和修复的用地情形；（2）各级地方自然资源管理部门积极落实《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知（自然资发〔2022〕202号）》，有效解决采矿用地获取用地指标难的问题；（3）针对集体经营性建设用地入市的供地模式，市级或县级自然资源主管部门可出台一些具体的指导意见，如：规定本地区集体经营性建设用地出租、出让指导价；出台集体经营性建设用地出租、出让合同模板等，引导和规范集体经营性建设用地入市行为；（4）对于因土地性质改变或者经当地政府默许的违法用地问题和占用耕地、草原或湿地问题，应当对矿企免于或减轻处罚，同时积极帮助企业解决用地难题。

难题2：尾矿库指标获取难和尾矿库加高扩容难

《关于印发防范化解尾矿库安全风险工作方案的通知》（应急〔2020〕15号）规定：（1）自2020年起，在保证紧缺和战略性矿产矿山正常建设开发的前提下，尾矿库数量原则上只减不增；（2）严禁新建“头顶库”、总坝高超过200米的尾矿库。

出于尾矿库安全管理的需要，以上规定无可厚非，但是在实施过程中，确实给很多矿企造成难题。很多企业由于现有尾矿库容不足，即便加高库容至200米仍不能满足生产需要，但又不能获取新的尾矿库建设指标，极大制约了矿山的发展。也有不少新建项目，由于无法获得尾矿库指标且采用充填采矿法也无法消化吸收所有的尾矿，无法继续推进建设，进退两难。

针对尾矿库难题，笔者建议：（1）对于已经采用了充填采矿法，但仍然有尾矿堆存需求的新建项目，只要符合《尾矿设施设计规范（GB50863-2013）》《金属非金属矿山安全标准化规范尾矿库实施指南（AQ/T2050.4-2016）》《尾矿设施施工及验收规范（GB50864-2013）》《尾矿库安全监测技术规范（AQ2030-2010）》《尾矿库安全规程（GB39496-2020）》等尾矿库安全管理标准规范的要求，应当为其配置相应等级和规模的尾矿库指标；（2）《尾矿库安全规程（GB39496-2020）》4.5条明确规定，一等库坝高应当等于或大于200米（表1）。这一规定说明，尾矿库坝高超过200米并不必然导致安全隐患，且国家标准并不禁止符合安全规程的一级尾矿库的坝高超过200米。因此，当摒弃新建尾矿库和现有尾矿库加高扩容不能超过200米的不科学、不合理的限制；（3）加大对企业尾矿综合利用的政策支持力度，对于企业尾矿综合利用项目给予专项补贴和税收优惠，鼓励企业最大程度地利用尾矿，减少尾矿堆存量。

表1 尾矿库各使用时期的设计等别

等别	全库容V（10000m3）	坝高 H （m）
一	V≥50000	H≥200
二	10000≤V<50000	100≤H<200
三	1000≤V<10000	60≤H<100
四	100≤V<1000	30≤H<60
五	V<100	H<30

资料来源：《尾矿库安全规程（GB39496-2020）》

难题3：矿业权出让收益缴纳难

2022年，被矿业界广泛诟病的35号文（财政部国土资源部关于印发《矿业权出让收益管理暂行办法》的通知》）在众多院士、全国两会代表、知名企业高管、矿业专家、矿业律师的强烈反对和声讨之下，依然未能退出历史舞台。因此，矿业企业不得不继续负重前行。

我们有客户从国有地勘单位受让的矿权，因为当时地勘单位没有完善矿权的有偿处置手续，导致该客户不得不面临补缴数额巨大的出让权益金的现实。我们也有客户在竞拍探矿权时已经按照探矿权出让协议缴纳了20%的出让权益金，但是在办理探转采的时候，又被迫“主动撕毁”原出让协议，重新签署新的采矿权出让协议，并“主动”提前多缴纳20%的出让权益金的情形。我们还有客户因为缴纳不起高额的出让权益金而不得不放弃经营多年的矿权。

我们期待，新的一年，35号文能够被废止，并出台更加合理的矿业权出让收益管理规定，给企业留下充分的生存和发展空间。