2022年生态保护修复行业十大政策

2022-12-31 12:10:01
来源：雨仁矿业律师
作者：雨仁律师
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文章来源于：雨仁矿业律师，原文链接：雨仁研究 | 2022年生态保护修复行业十大政策

中国林业与环境促进会绿色矿山推进会、生态修复推进会与北京市雨仁律师事务所共同对2022年度中央及地方出台的对生态保护修复行业产生重大影响的政策进行了梳理、盘点，按照“时间优先”及“先中央，后地方”的原则归纳了如下十大政策。

一、国家林业和草原局国家发展改革委自然资源部水利部关于印发《北方防沙带生态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035年）》的通知

2022年1月，国家林草局等四部门印发《北方防沙带生态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035年）》（林规发〔2021〕122号），要求北京、天津、河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、甘肃、新疆等省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团相关部门结合实际认真贯彻落实。

北方防沙带是我国防治沙化和荒漠化的核心区，重大生态系统保护和修复的攻坚区，分布有阿尔泰山地森林草原、塔里木河荒漠、呼伦贝尔草原、科尔沁草原、浑善达克沙漠、阴山北麓草原等6个国家重点生态功能区。推进北方防沙带生态保护和修复，对服务京津冀协同发展、西部大开发等国家战略和“一带一路”倡议的顺利实施，保障中华民族生存和发展空间具有重要意义。

《规划》实施范围涉及北京、天津、河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、甘肃、新疆等 9 个省（区、市）181 个县（市、区、旗），以及新疆生产建设兵团所属99个团，总面积183万平方千米。在统筹研究北方防沙带生态状况和各区域主要生态问题的基础上，科学布局了 6 项重点工程（京津冀协同发展生态保护和修复工程、内蒙古高原生态保护和修复工程、河西走廊生态保护和修复工程、塔里木河流域生态修复工程、天山和阿尔泰山森林草原保护工程、北方防沙带矿山生态修复工程）、29个重点项目，提出了推进自然生态系统一体化保护和修复的主要思路和重点措施。

其中，北方防沙带工程区内废弃矿山主要分布在河北太行山、冀东北、阴山—大青山、内蒙古大兴安岭南麓、天山、河西走廊等地区，涉及河北、内蒙古、甘肃、新疆（含新疆兵团）等4个省（区），共计52个县域。该区域废弃矿山分布范围广，2018年遥感监测结果表明，矿山工程涉及县域内废弃矿山生态损毁面积约15.15万公顷。其中采场挖损土地5.76万公顷，塌陷损毁土地4.85万公顷，中转场占地2.4万公顷，固体废弃物占地2.03万公顷，矿山建筑占地 0.11万公顷。

二、国家林业和草原局国家发展改革委自然资源部水利部关于印发《南方丘陵山地带生态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035年）》的通知

2022年1月，国家林业和草原局等四部门印发《南方丘陵山地带生态保护和修复重大工程建设规划（2021—2035年）》（林规发〔2021〕123号），要求浙江、福建、江西、湖南、广东、广西、贵州相关部门结合实际认真贯彻落实。

南方丘陵山地带是国家“两屏三带”生态格局的重要组成部分，分布有世界同纬度带上面积最大、保存最完整的中亚热带森林生态系统，是我国重要的野生动植物种质基因库，分布有南岭山地森林及生物多样性、桂黔滇喀斯特石漠化防治、武陵山区生物多样性与水土保持等国家重点生态功能区。《规划》实施范围涉及浙江、福建、江西、湖南、广东、广西、贵州7个省（自治区），共174个县（市、区）。《规划》在全面分析南方丘陵山地带自然生态系统状况及主要生态问题的基础上，以河流源区系统治理、生物多样性保护优先区域保护修复、石漠化严重区域综合治理和废弃矿山生态修复为重点，科学布局4项工程（南岭山地森林及生物多样性保护工程、武夷山森林和生物多样性保护工程、湘桂岩溶地区石漠化综合治理工程、南方丘陵山地带矿山生态修复工程）20个重点项目，提出了推进自然生态系统一体化保护和修复的主要思路和重点措施。

本区内废弃矿山主要分布在武夷山、南岭等地区，涉及浙江、江西、湖南、广东、广西 5 个省（自治区），共计 40 个县（市、区）。2018 年遥感监测结果表明，矿山工程涉及县（市、区）内废弃矿山生态损毁面积约1.93万公顷。其中采场挖损土地0.73万公顷，塌陷损毁土地0.62万公顷，中转场占地0.41万公顷，固体废弃物占地0.13万公顷，矿山建筑占地0.04万公顷。

三、关于支持开展历史遗留废弃矿山生态修复示范工程的通知

2022年1月，财政部发布了《关于支持开展历史遗留废弃矿山生态修复示范工程的通知》（财办资环〔2021〕65号）。中央财政支持对生态安全具有重要保障作用、生态受益范围较广、属于共同财政事权的重点区域历史遗留废弃矿山生态修复治理。要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，以“三区四带”重点生态地区为核心，聚焦生态区位重要、生态问题突出、相对集中连片、严重影响人居环境的历史遗留废弃矿山，重点遴选修复理念先进、工作基础好、典型代表性强、具有复制推广价值的项目，开展历史遗留废弃矿山生态修复示范，突出对国家重大战略的生态支撑，着力提升生态系统质量和碳汇能力。

《通知》要求，每个省申报项目不超过2个，每个项目总投资不低于5亿元，实施期限为3年，申报项目区域应属于政府治理责任的历史遗留废弃矿山，矿山单体或相对集中连片面积原则上不少于10平方公里。工程治理内容主要包括地质安全隐患消除、地形重塑、植被恢复、废弃土地复垦利用等，治理措施要体现整体性、系统性，技术路线要具有先进性，突出示范引领作用。

四、《国土空间生态保护修复工程实施方案编制规程》与《国土空间生态保护修复工程验收规范》2项行业标准自2022年11月1日起实施

2022年7月，自然资源部发布公告，《国土空间生态保护修复工程实施方案编制规程》（TD/T 1068-2022）与《国土空间生态保护修复工程验收规范》（TD/T 1069-2022）通过全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会审查，自2022年11月1日起实施。

《国土空间生态保护修复实施方案编制规程》适用范围：适用于一定区域内，涉及多类生态系统或多个自然生态要素的综合性、系统性生态保护修复工程实施方案的编制，其他专项生态保护修复工程实施方案的编制可参照本文件执行；总体要求包括一般规定及编制原则，规定了国土空间生态保护修复实施方案编制的方案定位、编制依据、编制主体、编制深度，编制原则包括系统性、针对性、科学性、可行性方面内容；编制程序主要包括基础调查、分析评价、工程规划布局、方案编制、协调论证等五大环节，其中公众参与环节贯穿始终。编制程序主要明确方案编制过程中涉及的内容及方法。

《国土空间生态保护修复工程验收规范》内容除了前言外，正文包括7章、11节和12个附录，范围（第1章）、规范性引用文件（第2章）、术语和定义（第3章）、总则（第4章）、子项目验收（第5章，包括验收组织、验收条件与依据、验收内容与要求、验收成果与结论）、工程整体验收（第6章，包括验收组织、生态保护修复单元评估、工程整体验收评估、验收成果）、档案管理（第7章）。

《规范》适用于一定区域内，涉及多个生态系统或多个要素的国土空间生态保护修复工程验收，工程区内子项目验收可参照相关部门有关验收文件和标准规范等规定。

《规范》明确，工程验收应按照子项目验收、生态保护修复单元评估和工程整体验收的程序进行。也就是说，针对国土空间生态保护修复工程的验收工作，应划分为两个阶段：子项目验收和工程整体验收。生态保护修复单元评估是工程整体验收之前的一项工作，可放在工程整体验收工作中一并完成。这样做即符合现有工程验收习惯，也符合国土空间生态保护修复工程“谁立项（谁主管）、谁验收”的工作定位。

五、《矿山生态修复技术规范第1部分：通则》等6项行业标准自2022年11月1日起实施

2022年7月，自然资源部发布公告，《矿山生态修复技术规范第1部分：通则》（TD/T1070.1-2022）、《矿山生态修复技术规范第2部分：煤炭矿山》（TD/T1070.2-2022）、《矿山生态修复技术规范第4部分：建材矿山》（TD/T 1070.4-2022）、《矿山生态修复技术规范第5部分：化工矿山》（TD/T 1070.5-2022）、《矿山生态修复技术规范第6部分：稀土矿山》（TD/T1070.6-2022）《矿山生态修复技术规范第7部分：油气矿山》（TD/T1070.7-2022）6项行业标准已通过全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会审查，现予批准、发布，自2022年11月1日起实施。

六、《黄河生态保护治理攻坚战行动方案》发布实施

2022年8月，生态环境部等12部委发布《黄河生态保护治理攻坚战行动方案》（环综合〔2022〕51号），要求山西省、内蒙古自治区、山东省、河南省、四川省、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区相关主管部门认真贯彻执行。

《方案》要求，强化下游及河口综合治理和保护修复。加强滩区水生态空间管控，开展滩区生态修复与环境整治，因地制宜退还水域岸线空间，依法打击非法采砂取土、违法违规开发建设项目等行为......

《方案》强调，强化尾矿库污染治理。扎实开展尾矿库污染隐患排查，优先治理黄河干流岸线3公里范围内和重要支流、湖泊岸线1公里范围内，以及水库、饮用水水源地、地质灾害易发多发等重点区域的尾矿库。严格新（改、扩）建尾矿库环境准入，对于不符合国家生态环境保护有关法律法规、标准和政策要求的，一律不予批准。健全尾矿库环境监管清单，建立分级分类环境监管制度。完善尾矿库尾水回用系统，提升改造渗滤液收集设施和废水处理设施，建设排放管线防渗漏设施，做好防扬散措施。尾矿库所属企业开展尾矿库污染状况监测，制定突发环境事件应急预案，完善环境应急设施和物资装备。建设和完善尾矿库下游区域环境风险防控工程设施。到2025年，基本完成尾矿库污染治理。（生态环境部牵头，发展改革委、自然资源部参与）

七、《中华人民共和国黄河保护法》通过

2022年10月30日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过《中华人民共和国黄河保护法》，自2023年4月1日起施行。

《黄河保护法》共11章，分别是总则、规划与管控、生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治、促进高质量发展、黄河文化保护传承弘扬、保障与监督、法律责任和附则。

其中第三章专门规定了“生态保护与修复”。国家加强对黄河水源涵养区的保护，加大对黄河干流和支流源头、水源涵养区的雪山冰川、高原冻土、高寒草甸、草原、湿地、荒漠、泉域等的保护力度。禁止在黄河上游约古宗列曲、扎陵湖、鄂陵湖、玛多河湖群等河道、湖泊管理范围内从事采矿、采砂、渔猎等活动，维持河道、湖泊天然状态。

国家加强对黄河流域子午岭—六盘山、秦岭北麓、贺兰山、白于山、陇中等水土流失重点预防区、治理区和渭河、洮河、汾河、伊洛河等重要支流源头区的水土流失防治。水土流失防治应当根据实际情况，科学采取生物措施和工程措施。禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。黄河流域省级人民政府根据本行政区域的实际情况，可以规定小于二十五度的禁止开垦坡度。禁止开垦的陡坡地范围由所在地县级人民政府划定并公布。

黄河流域县级以上地方人民政府应当加强对矿山的监督管理，督促采矿权人履行矿山污染防治和生态修复责任，并因地制宜采取消除地质灾害隐患、土地复垦、恢复植被、防治污染等措施，组织开展历史遗留矿山生态修复工作。

八、广西壮族自治区自然资源厅关于印发《广西壮族自治区废弃矿山生态修复管理办法》的通知

2022年4月，广西壮族自治区自然资源厅根据《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）、《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）和《广西壮族自治区人民政府关于进一步加强矿山资源开发保护促进高质量发展的意见》（桂政发〔2020〕30号），聚焦解决我区废弃矿山修复历史欠账多、问题积累多、现实矛盾多、财政投入不足等突出问题，激发社会资本参与历史遗留矿山生态修复的投资潜力和积极性，制定了《广西壮族自治区废弃矿山生态修复管理办法》（桂自然资规〔2022〕2号）。

《办法》共分为七个部分，包含总则、核查规划、历史遗留矿山生态修复、有责任主体的废弃矿山生态修复、机制政策、监管与责任、附则。

《办法》对废弃矿山从调查规划、分主体类别实施、机制政策、监督管理等全方面进行落实，同时创新提出将废弃矿山按照自然恢复、消除地质灾害隐患后自然恢复、开发式治理等三类修复方向进行分类，通过鼓励、引导和规范社会资本参与，探索矿山生态修复新模式，加快推进全区废弃矿山生态修复工作。

《办法》盘活了矿山存量建设用地。矿山企业依法取得的存量建设用地修复为耕地及园地、林地、草地和其他农用地的，经验收合格，节余的建设用地指标同一法人企业可在本县范围内使用，用于新的采矿活动；修复后国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，履行法定程序，可用于工业、商业、服务业等经营性活动。

《办法》放宽了矿山土地综合利用方式。历史遗留矿山中的国有建设用地修复后拟用于经营性建设的，可由地方政府整体修复并进行土地前期开发，再出让；也可将矿山生态修复、土地前期开发及土地使用权一并通过公开竞争方式确定同一修复主体、开发权人、土地使用权人。对历史遗留矿山废弃土地中的集体建设用地，集体经济组织可自行投入修复也可吸引社会资本参与。修复后国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可出让、出租用于发展相关产业。

九、《辽宁省“十四五”历史遗留矿山生态修复治理攻坚战行动计划》发布实施

2022年5月，辽宁省人民政府办公厅印发《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省“十四五”历史遗留矿山生态修复治理攻坚战行动计划的通知》（辽政办〔2022〕20号），要求各市认真贯彻执行。

《通知》强调：“十四五”期间，全省力争通过生态重建、辅助再生、转型利用、自然恢复等方式，完成历史遗留矿山生态修复面积15万亩；有责任主体的废弃矿山达到应治尽治，有效解决重点区域历史遗留矿山生态破坏问题，使矿区周边人居环境明显改善，废弃土地综合利用价值明显提升，区域生态系统服务功能和环境质量逐步恢复。

《通知》指出，重点任务包括强化治理辽东绿色经济发展区废弃矿山、集中修复辽西北防砂带和资源枯竭城市历史遗留废弃矿山、优先治理辽河流域和大伙房水源地保护区历史遗留废弃矿山、系统修复河口及海岸带内历史遗留废弃矿山、全面修复生态保护红线和永久基本农田范围历史遗留废弃矿山、统筹修复影响自然和人文景观范围内历史遗留废弃矿山、矿山生态修复监测与评估。

《通知》要求，持续探索社会资本和金融资本投入矿山生态修复的有效模式，盘活利用废弃土地和空间资源，鼓励和支持“生态治理+产业导入”的治理模式，吸引各类社会资本参与，实现生态效益、社会效益和经济效益相统一，构建“政府主导、政策扶持、社会参与、市场化运作、科学化治理”矿山生态修复多元投入机制。

十、《江西省矿山生态修复与利用条例》自2022年12月1日起施行

2022年7月26日江西省第十三届人民代表大会常务委员会第四十次会议通过《江西省矿山生态修复与利用条例》，自2022年12月1日起施行。

《条例》主要内容如下：一是明确了矿山生态修复责任主体。以“谁破坏、谁治理”为原则，以政府承担补充责任为例外。《条例》明确规定，采矿权人承担矿山生态修复责任，其矿山生态修复责任不因采矿权终止而免除；未取得采矿许可证擅自采矿的或者超越批准的矿区范围采矿的，非法开采行为人除依法承担相应法律责任外，还应当承担生态修复责任；由于历史原因无法确定修复责任人或者责任人灭失的矿山、政策性关闭时确定由政府修复的矿山（以下统称历史遗留矿山），由县级以上人民政府承担修复责任并组织实施。

二是规范矿山生态修复与利用的过程管理。《条例》对采矿权人生态修复建立了“全链条”管理制度。包括前期方案报批制度；中期采取具体生态修复措施、落实矿山生态修复基金制度和“边开采、边修复”制度；后期实行修复验收、后期管护制度。《条例》第十一条规定，采矿权申请人或者采矿权人应当编制矿山地质环境保护、恢复治理与土地复垦方案和水土保持方案、环境影响评价文件等报有关主管部门审批，并由批准机关按照相关规定予以公开。采矿权人应当按照经批准的方案、文件要求，采取有效措施保护和修复矿山生态环境，并保障矿山生产、运输等安全。坚持边开采、边修复原则，对不会受到后续矿山开采活动破坏或者影响的已开采区域，应当及时进行修复。《条例》第二十五条规定，矿山生态修复验收合格后，采矿权人、非法开采行为人、历史遗留矿山生态修复项目承担单位应当承担为期三年的管护责任。三年期届满，属于农民集体所有土地的，由土地使用权人或者农民集体管护与利用；属于国有土地的，由国有土地使用权人或者县级人民政府指定的单位管护与利用。

三是支持社会资本参与矿山生态修复。《条例》规定了社会资本参与历史遗留矿山生态修复模式和程序、收益方式，明确了产权激励、生态修复产品关联收益、碳汇交易、金融扶持等政策，助力推动矿山生态修复与文化、旅游、体育、康养等产业融合发展。例如《条例》第二十条规定，县级以上人民政府可以通过下列方式支持社会投资历史遗留矿山生态修复与利用：（一）允许社会投资者获得修复后的土地等相关自然资源资产使用权或者特许经营权发展适宜产业，并与生态修复项目承担单位同时签订矿山生态修复协议和自然资源资产配置协议；（二）允许社会投资者从修复后产生的补充耕地指标、腾退的建设用地指标、建设项目使用林地定额、新增湿地占补平衡指标等生态修复产品收益中获得投资回报；（三）支持社会投资者对修复形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，按照有关规定申请核证碳汇增量并进行交易；（四）国家和本省规定的其他支持方式。社会资本与政府合作的矿山生态修复项目有稳定经营性收入的，县级以上人民政府可以按照规定通过投资补助、运营补贴、贷款贴息、资本金注入等方式支持社会投资获得合理回报。

四是严格责任追究，明确了代为修复、代为管护责任等。《条例》第三十条规定，违反本条例规定，采矿权人、非法开采行为人未履行或者未完全履行矿山生态修复责任的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正或者改正不到位的，对采矿权人、非法开采行为人处十万元以上三十万元以下罚款。县级以上人民政府自然资源主管部门会同同级生态环境主管部门可以直接组织修复或者委托第三方修复，所需费用由采矿权人、非法开采行为人承担。《条例》第三十一条规定，违反本条例规定，采矿权人、非法开采行为人、历史遗留矿山生态修复项目承担单位不履行管护责任的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由责令限期改正的自然资源主管部门根据需要委托他人代为管护，所需费用由责任人承担。

相关法规政策咨询，请联系北京市雨仁律师事务会所范小强律师（电话：15810221485），或生态修复推进会丁断新会长（电话：13801006176）。