为何矿业用地申请难？新文件未能根本解决旧问题

2022-12-25 10:43:13
来源：雨仁矿业律师
作者：靳松
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文章来源于：雨仁矿业律师，原文链接：雨仁研究| 为何矿业用地申请难？新文件未能根本解决旧问题

为保障能源资源供应安全，多途径、差别化保障采矿用地合理需求，自然资源部出台了《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202号，以下简称本文件）。但是，从目前来看该文件并不能从根本上解决采矿用地困难的根本问题。当前矿业用地之所以申请难，主要存在两个方面的根本问题：一是难以申请农用地转用指标，二是土地使用权取得问题。针对指标问题在本文件中已经给予了较为明确的解决方案，即通过腾退已用完采矿用地的方式解决；关于土地使用权取得虽然本文件中有所提及，但很难从根本上解决问题。具体问题如下：

一、通过腾退方式取得农转用指标需要进一步细化

本文件中对于因缺少农转用指标而导致无法取得采矿用地的情况给出了明确的解决方案，即通过对本企业已用完的采矿用地或历史遗留的废弃矿山进行复垦修复腾退以换取指标。虽然可以保障企业履行土地的复垦修复义务，促使土地滚动利用，但是也存在一些问题：

一是对于自身没有已用完采矿用地的企业，则必须承担与自身无关的环境修复义务，将原本政府应当承担的对于历史遗留的采矿用地修复责任强加于与此毫无关系的采矿权人；二是可能导致部分完成资源开采但未进行环境修复的矿业权人出售自己的矿权给有用地指标需求的矿业权人，违背了“谁破坏、谁治理”原则，更有可能变相促使了矿业权人不去承担环境修复义务；三是历史遗留废弃采矿用地指标的修复腾退是否能够满足目前采矿用地的需要；四是如存在多个主体需要用地指标，而修复腾退用地量不足时，应当如何确定修复主体，如由政府自由裁量可能引发腐败。

对于采矿用地的农转用指标问题，总体建议为鉴于国家资源安全保障的重要性和采矿用地的必然性，取消采矿用地的指标限制，仅要求采矿结束后需将土地修复并退回。但鉴于如此调整政策难度较大，涉及现行土地法的根本制度，因此在保持上述“复垦修复腾退指标”大原则不变的情况下提出如下建议：一是与《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》衔接，对于修复历史遗留采矿用地的，产生的砂石不仅可做修复工程和矿山建设使用，剩余部分可对外出售；二是建立建设用地回转制度，政府主动清理闲置的建设用地并进行腾退，增加农转用指标；三是在无采矿用地可腾退的情况下，依据矿山企业合理的用地需求，拓展其他方法保障采矿用地的指标。

二、关于征地或使用集体土地

在《土地管理法（2019修正）》实施以前，依据当时土地法的要求，企业使用土地必须为国有土地（集体土地只能由村集体内部人员使用），我国的工矿用地通常采用“征地+农用地转用”的方式取得，征地的情形并未作出特别的要求。新土地法实施后，明确了符合征地条件的六种情形，与采矿用地完全无关，即便部分地区强行将这些情形套用在采矿用地上，但也非常牵强，存在违法行政的风险，这就使得采矿用地无法完成征地。

无法征地则只能使用集体土地，虽然在新土地法中明确可以使用集体经营性建设用地，但在习近平总书记2022年9月6日下午主持召开中央全面深化改革委员会第二十七次会议中表示“推进农村集体经营性建设用地入市改革，事关农民切身利益，涉及各方面利益重大调整，必须审慎稳妥推进。试点县（市、区）数量要稳妥可控。”由此可见，目前只有试点县（市、区）可以通过出让、出租等方式获取集体土地的使用权。故此，在目前政策背景下，采矿用地属于政策死结，没有任何完全合法合规的方式取得，这是目前采矿用地申请难的最主要原因。

本文件中，对于采矿用地在征地和集体经营性建设用地使用方面没有任何变化，仅在通过入股和联营方式取得集体土地使用权方面进行了明确。但一方面因入股、联营可能影响企业的经营决策，矿山企业不愿选择这种方式取得土地使用权；另一方面对于入股和联营方式取得集体土地没有细化的、具有可操作性的政策。为此，建议工矿用地可以直接依据《土地管理法（2019修正）》第六十三条，使用集体经营性建设用地，无需受集体土地试点限制，并进一步出台实施细则，让集体土地入市政策具有可操作性。此外，鉴于采矿用地通常短于一般建设用地，且使用后复垦复绿要求严格，保障措施和政策齐全，可以考虑允许采矿用地以临时用地的方式使用，临时用地时限适当调增或依据采矿许可证时限颁发。

据相关人士透露，采矿用地在目前新矿法修改稿中已经有所安排。对于不急需申请采矿用地的企业，建议等新矿产资源法出台实施后，根据新政策申请。