质疑：矿业权价款的征收无法律依据？

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 目录

一、矿业权价款的征收依据

二、矿业权价款征收制度的立法渊源

三、矿业权价款的征收逻辑

四、矿业权价款征收制度的法律缺陷

（一）矿业权价款征收制度只有行政法规依据无法律依据

（二）矿业权价款征收制度违背常理和法理

（三）矿业权价款征收制度让矿业税费制度逻辑混乱

五、反思与建议

（一）矿业权价款征收制度存在的问题值得反思

（二）35号文应当废止而非修改

（三）《矿产资源法》的修改应具前瞻性，探矿阶段勿征税费 

 

编者按：2022年10月6日，自然资源部召开党组扩大会议，在传达学习给山东省地矿局第六地质勘查大队的回信时，强调：“修改矿业权出让收益管理办法等”，这一消息的发布，让受困于《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（下称35号文）的矿业权人看到了希望。笔者就矿业权价款的形成机制和法理问题，分别向多位矿业专家请教后，形成此文，希望对35号文的纠编带来新的思路，同时真诚希望各界批评、指正。

 

一

矿业权价款的征收依据

1998年2月12日，国务院发布《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号），第十三条规定：“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权的，探矿权申请人除依照本办法第十二条的规定缴纳探矿权使用费外，还应当缴纳国家出资勘查形成的探矿权价款；探矿权价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳。”

1998年2月12日，国务院发布《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号），第十条规定：“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权的，采矿权申请人除依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费外，还应当缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款。”

1998年2月12日，国务院发布《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院令第242号），第五条规定：“转让探矿权，应当具备下列条件：（四）按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款；”第六条规定：“转让采矿权，应当具备下列条件：（三）按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税。”

上述规定是征收矿业权价款的直接依据。根据上述规定，矿业权价款是指国家出资勘查并已经探明矿产地的，在取得矿业权或进行矿业权转让时，应当向国家缴纳的款项。矿业权价款包括探矿权价款和采矿权价款。矿业权人在取得矿业权时，应当向国家缴纳矿业权价款，在矿业权转让时，应当缴纳完矿业权价款。

二

矿业权价款征收制度的立法渊源

1950年12月22日，原政务院发布《矿业暂行条例》，第一条规定：“全国矿藏，均为国有，如无须公营或划作国家保留区时，准许并鼓励私人经营。”当时是计划经济时代，国家对矿业权统筹规划，通过划拨或申请在先方式授予矿业权，国家不征收矿业权价款。

1986年10月1日实施的《矿产资源法》第五条规定：“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”当时国家未规定征收矿业权价款。

1996年8月29日，《矿产资源法》修改，其中第五条被修改为：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”，“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”由此将“矿产资源实行有偿开采”制度调整为了“实行探矿权、采矿权有偿取得”制度，此时仍未规定矿业权价款。

1998年2月12日，国务院同一天发布了240、241、242号国务院令，首次设定了矿业权价款的征收条款。此后发布了一系列规范性文件，使矿业权价款的征收制度逐趋完善。包括：

1999年6月7日，财政部和原国土资源部发布了《关于印发<探矿权采矿权使用费和价款管理办法>的通知》（财综字〔1999〕74号）；

1999年10月27日，原国土资源部发布了《关于在矿业权转让时做好有关工作的通知》（国土资发［1999］13号）；

1999年11月11日，财政部和原国土资源部发布了《关于探矿权采矿权使用费和价款管理办法的补充通知》（财综字[1999]183号）；

2000年5月16日，原国土资源部发布了《关于清理国家出资勘查已探明矿产地的通知》（国土资厅发〔2000〕32号；

2000年10月24日，财政部和原国土资源部发布了《探矿权采矿权价款转增国家资本管理办法》（财建〔2000〕439号）；

2000年10月31日，原国土资源部发布了《关于印发<矿业权出让转让管理暂行规定>的通知》（国土资发〔2000〕309号）；

2002年9月2日，原国土资源部发布了《关于采矿权评估和确认有关问题的通知》（国土资发[2002]271号）；

2003年6月11日，原国土资源部发布了《关于印发<探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法 （试行）>的通知》（国土资发〔2003〕197号）；

2003年11月10日，财政部和原国土资源部发布了《关于印发<探矿权采矿权使用费和价款使用管理办法（试行）>的通知》（财建［2003］530 号）；

2004年08月20日，财政部、原国土资源部发布了《关于印发<探矿权采矿权价款转增国家资本管理办法>的通知》（财建〔2004〕262号）；

2005年8月30日，原国土资源部发布了《关于采矿权价款处置问题的复函》（国土资厅函[2005]510号）；

2006年8月14日，财政部、原国土资源部、中国人民银行发布了《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》（财建[2006]394号）；

2006年10月25日，财政部、原国土资源部发布了《关于印发<以折股方式缴纳探矿权采矿权价款管理办法（试行）>的通知》（财建[2006]695号）；

2006年10月25日，财政部、原国土资源部发布了《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》（财建[2006]694号）；

2008年2月28日，财政部和原国土资源部发布了《关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的补充通知》（财建[2008]22号）；

2010年12月30日，财政部和原国土资源部发布了《关于加强对国家出资勘查探明矿产地及权益管理有关事项的通知》（财建〔2010〕1018号）；

2011年2月1日，原国土资源部发布了《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发〔2011〕14号）；

2016年4月7日，财政部、原国土资源部发布了《关于进一步做好政策性关闭矿山企业缴纳矿业权价款退还工作的通知》（财建[2016]110号）；

2017年5月24日，原国土资源部发布了《关于做好矿业权价款评估备案核准取消后有关工作的通知》。

三

矿业权价款的征收逻辑

根据上述规定，探矿权价款是“国家将其出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人，按规定向探矿权人收取的价款”。采矿权价款是“国家将其出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人，按规定向采矿权人收取的价款”。“探矿权采矿权价款以国务院地质矿产主管部门确认的评估价格为依据”。“探矿权采矿权使用费和价款收入应专项用于矿产资源勘查、保护和管理支出，由国务院地质矿产主管部门和省级地质矿产主管部门提出使用计划，报同级财政部门审批后，拨付使用。”“国有企业实际占有的由国家出资勘查形成的探矿权、采矿权在转让时，其探矿权、采矿权价款经国务院地质矿产主管部门会同财政部批准，可全部或部分转增企业的国家资本金”。“国有地勘单位实际占有的由国家出资勘查形成的探矿权、采矿权在转让时，其探矿权、采矿权价款按照有关规定处理”。“国家出资探明矿产地是指中央和地方财政出资开展矿产资源勘查所发现的矿产地（以往其他经济类型的勘查投入且目前矿业权已经灭失的，也视同国家出资处理）”。“国家出资，是指中央财政和地方财政以地质勘探费、矿产资源补偿费，矿业权使用费和价款收入以及各种资金等安排用于矿产资源勘查、开发的拨款。” “中央财政、地方财政和企事业单位共同出资用于矿产资源勘查、开发的，按各自投入比例享受出资权利”。“对出让前搁置的由国家出资形成的探矿权采矿权，各级登记管理机关应按规定向探矿权采矿权人征收探矿权采矿权价款。对缴纳探矿权采矿权价款确有困难的，经国土资源部和财政部批准，国有企事业单位应缴纳的探矿权采矿权价款，可全部或部分转增国家资本金或国家基金；在合资、股份制以及股份合作制企业中持股的国有企事业单位，其应缴纳的探矿权采矿权价款，经国土资源部和财政部批准，可转作为国家股。”“国有矿业企业和地勘单位勘查、开采矿产资源，可以申请将应缴的探矿权采矿权价款部分或全部转增国家资本”。“探矿权、采矿权人以资金方式向国家缴纳探矿权、采矿权价款确有困难的，本着自愿原则，报经批准后部分或全部以股份方式缴纳。折股股份按应缴价款占探矿权、采矿权人净资产的比例计算”

也就是国家出资勘查形成矿产地，在矿产地上设立矿业权时，由矿业权人向国家缴纳矿业权价款，然后国家再将征收到的矿业权价款拨款给国有企业或事业单位用于勘查，这样形成一个国家出资到勘查到探明矿产地到矿业权出让到征收矿业权价款再到出资的闭环式制度设计。在闭环运行过程中，国有企业和事业单位还享有申请将应缴矿业权价款转增国家资本金或作价入股的权利。

四

矿业权价款征收制度的法律缺陷

（一）矿业权价款征收制度只有行政法规依据无法律依据

1986年《矿产资源法》中没有矿业权价款的规定；1996年和2009年分别对《矿产资源法》修改后，仍没有矿业权价款的规定；现在正在修改的《矿产资源法》中，同样没有矿业权价款的规定。全国人大和全国人大常委会制定的其他法律也没有矿业权价款的规定。矿业权价款这一法律术语源于国务院1998年2月12日颁布的240、241、242号国务院令，而这三个国务院令属于行政法规，不是法律，法律位阶低于法律。其他涉及矿业权价款的配套规范性文件法律位阶低于行政法规，更低于法律，显然，矿业权价款的制度设计，没有法律依据。《立法法》于2000年3月15日颁布，于2000年7月1日实施，根据《立法法》第八条的规定，在全国范围内征收矿业权价款，应当由法律规制。《立法法》实施之前矿业权价款的征收没有法律依据情有可原；可《立法法》实施之后，矿业权价款仍未写入修改后的《矿产资源法》之中，也未写入其他法律之中，说明没有法律依据的矿业权价款征收制度，未在《立法法》实施之后得到法律的追认。

（二）矿业权价款征收制度违背常理和法理

矿业权价款征收制度的设计，看似形成一个闭环，实则法理不通，且违背基本法理。具体表现在：

1、国家划拨勘查出资转化为勘查成果归勘查单位所有，国家无偿划拨勘查出资后又征收矿业权价款的制度设计有违常理和法理

国家通过划拨方式向国有勘查单位出资用于发现和探明矿产地。财政机关代表国家向国有勘查单位即国有企业或事业单位划拨之后，所划拨出资所有权立即转移至勘查单位，财政机关和国家授权的单位只对勘查单位享有出资使用监督权，不再对划拨的出资享有所有权。勘查单位收到出资后专款专用，若发现或探明矿产地即转化成为了勘查成果。若因勘查风险导致未发现或未探明矿产地，则出资转化成为了沉没成本。勘查成果的所有权从法理上应当归勘查单位所有。广义上说，划拨出资的财政机关、收到出资的国有企业和事业单位、征收矿业权价款的自然资源管理机关等都隶属于国家。划拨的出资、出资形成的勘查成果、征收的矿业权价款等在广义上都是国有资产。但是，从狭义上说，国家、划拨出资的财政机关、收到出资的国有企业和事业单位、征收矿业权价款的自然资源管理机关等都是不同的法律主体，各自财产所有权独立，不同混同。划拨的出资、出资形成的勘查成果、征收的矿业权价款等所有权主体不同，未经全国人大或全国人大制定的法律的允许，不能由国家在不同法律主体间任性征收或转移所有权。国家划拨的出资是无偿的，国家不能无偿划拨之后再有偿收回，否则就不是划拨而是出借了，就由公益划拨变成盈利经营了。国家通过划拨出资方式让勘查单位探明矿产地，再将矿产地出让之后收回出资和孽息，这种矿业权价款征收制度设计之间，涉及到多个法律主体之间的行政划拨、民事添附、行政征收等多重法律关系，最初国家出资与最终矿业权价款的法律性质已经发生质的改变，国家无偿划拨之后又无偿收回的矿业权价款征收制度，显然违反基本常理和法理。

2、勘查成果归勘查单位所有，国家通过征收矿业权价款的方式将勘查单位的勘查成果据为己有的制度设计违反基本常理和法理

勘查单位一旦形成勘查成果，国家就可以授权自然资源行政管理机关出让矿业权，出让矿业权后，国家通过征收资源税（现在包括之前征收的资源补偿费）的方式行使对矿产资源的所有权，通过征收矿业权使用费和占有费方式向矿业权人收取地租。如果没有发现或探明矿产地，国家也不知道有没有矿产资源，无法征收资源税和矿业权使用费及占用费。从这一意义上说，矿业权能够出让，归功于勘查单位取得了勘查成果，也就是探明了矿产地，勘查单位作为勘查成果的所有人，应当是矿业权价款的所有人。国家划拨勘查出资后，勘查单位通过投入大量人、财、力加上智力成果，最终大概率没有勘查成果，小概率偶然查明矿产地形成勘查成果。国家划拨勘查出资之后直接征收矿业权价款的制度设计，相当于家长给子女出了一份树苗钱，子女分家另过，投入全部时间、劳力、金钱将树苗培养成了一片树林，然后家长直接将树林卖了，将钱收了，结果子女倾家荡产一场空。相当于俗语中说的“养个孩子让猫叨走了”，这就是我国地勘行业不断衰退的原因之一。这显然是既违反基本常理又违反基本法理的。

3、国家划拨勘查出资的行为具有公益性质，国家公益划拨后绕开勘查单位直接征收矿业权价款的行为有违基本常理和法理

如前所述，划拨后的勘查出资归勘查单位所有，勘查出资本身不会产生勘查成果，需要勘查单位投入大量人力、财力、精力加上智力成果，才会偶然形成勘查成果，因为找矿本身高风险，找到矿产地是偶然的小概率事件。收到勘查出资的勘查单位或者是国有企业或者是事业单位，虽然都是国有性质，但与国家是不同的民事主体。国有企业是具有独立经营权的盈利性法人主体，事业单位是具有公益性的非盈利性法人主体。国有企业和事业单位虽然都是国家的，但也各自享有对勘查成果的所有权，国家不能将勘查成果直接据为己有。因为划拨勘查出资的行为是国家基于公共利益的考虑而实施的公益行为，而国家绕开对探明矿产地作出贡献的勘查单位，直接征收矿业权价款的行为，不但直接剥夺了勘查单位的勘查成果，显然违反了公益出资的目的。相当于国家出资提供一个场地找勘查单位想办法代孕，勘查单位代孕成功之后，国家没有任何说法或补偿，直接将孩子卖了，并且代孕的越多，损失和不满情绪越大，勘查单位因此没有了积极性，显然既违反常理又违反法理。

（三）矿业权价款征收制度让矿业税费制度逻辑混乱

从1998年至2017年长达19年的时间内，矿业权价款征收制度经历了一个漫长的制度构建到制度被淘汰的过程。矿业权价款制度本身没有法律依据，相当于先天不足。矿业权价款制度违背法理，相当于顽疾缠身。矿业权价款制度看似可以无限循环，实际上逻辑极为混乱。相当于将国家的出资和勘查单位的勘查成果混为一谈，相当于将国家的独立法人资格与勘查单位的独立法人资格混为一谈，相当于将行政划拨行为与民事出借行为混为一谈。正是由于这种逻辑的混乱，致使国家在矿产资源有偿使用制度改革道路上，越走越偏，将不应当由国家征收的矿业权价款，调整为了比矿业权价款问题还多的矿业权出让收益，这让矿业税费制度陷入到了新的逻辑混乱之中，使得在《矿产资源法》修改过程中，以及配套法规、规章和规范性文件制定过程中，无法厘清或界定税、费、金、款之间的关系，致使资源税中包含资源补偿费，致使原来的资源补偿费与现在的矿业权出让收益重复征收，致使涉矿税费制度长期处于逻辑混乱之中。

五

反思与建议

（一）矿业权价款征收制度存在的问题值得反思

矿业权价款制度出现的问题，源于没有严格区分国家与划拨单位及勘查单位之间的法律关系，也没有严格区分勘查出资与探明矿产地及矿业权价款之间的法律关系，更没有严格区分行政划拨权与民事所有权及行政征收权之间的法律关系，没有真正的依法治矿，没有深入的法理研究，没有及时的较真和纠正错误。

（二）35号文应当废止而非修改

建议对矿业权价款制度和矿业权出让收益制度深入研究，依法废止35号文而不是修改35号文。因为矿业权出让收益的征收存在的问题比矿业权价款存在的问题还多（此在笔者的多篇文章中已经详细论述），已经导致我国探采积极性持续下降，已经无法保障我国的矿产资源安全。并且35号文作为一个暂行办法，已经实施五年有余，今日的矿业现状与35号文出台前的矿业现状已经发生了质的变化，2021年的《国家安全战略2021-2025》、2022年10月给山东地质人的《回信》、刚刚结束的会议报告等等，表明国家对矿产资源安全的重视程度在提高，现在国内、国际政治经济军事形势等等正在发生着前所未有的变化，35号文已经完成了历史使命。

（三）《矿产资源法》的修改应具前瞻性，探矿阶段勿征税费

建议在《矿产资源法》的修改过程中，站位高远、放眼全球，既考虑国内矿业如何高质量发展，又兼顾如何矿业走出去，厘清税、费、金、款之前的关系，将税费条款和税费法定原则写入《矿产资源法》之中，总结经验、吸取教训、纠正错误，做好基础研究，结合当前矿产资源安全难以充分保障的现实，参照国际惯例，在探矿阶段不收税费，在开采出矿产品之后再按开采量适当征收合理的税费。

 

作者介绍

 

曹旭升律师

京师律所矿产资源法律事务部主任

曹旭升矿业律师团队主任，北京律协环资保护委副主任，中国地质矿产经济学会矿产资源法学分会常务理事、资源经济与规划专业委员会副主任委员，深圳、遵义、 北海、鄂尔多斯等多家仲裁委矿业仲裁员、矿业调解专家， 北海矿业仲裁平台创始人，中矿联法专委副主任，工程院、 社科院、自然资源部、北大《矿业权出让收益制度研究》课题组成员，京师、北京律协、全国律协、中矿联、中国法学会、司法部《矿产资源法》修改专家，共享智库理念和智库型跨界增值延伸服务理念提出者和实践者、中国地质大学（北京）法学硕士校外导师。中国矿业 30 人论坛和中国矿业 法治论坛发起人，新华网《问矿中国》策划兼顾问。联系方式：13911774811（微信同号）