国外国家公园等特殊地区矿业管理模式梳理与分析

2022-10-21 16:47:52
来源：雨仁矿业律师
作者：靳松
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文章来源于：雨仁矿业律师，原文链接：雨仁研究 | 国外国家公园等特殊地区矿业管理模式梳理与分析

随着全球工业化进程的不断加深,各个国家政府对于本国的环境保护要求日益提高。西方发达国家在上个世纪中期已纷纷建立了以自然保护区等生态脆弱区为主的国家公园体系，且规模逐渐扩大、标准逐步完善。本文梳理美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家的国家公园内矿产资源勘查开发管理模式，并与我国保护地等特殊地区矿产资源管理模式进行对比分析。

一、美国

美国国会设立国家公园管理局（NPS），旨在保护美国最知名、最有特色的区域内景点、野生动物、自然和历史资源，为当代或后代留下宝贵的财富。根据《国会法案》或《总统令》设立的所有国家公园体系内的国家公园（下文称“体系内国家公园”），必须遵守本保护令。1976年，国会颁布了《国家公园采矿法》（《美国法典》第16卷第1901 条及以下），将新的采矿点纳入体系内国家公园管辖范围。国会还在该法中要求内政部长针对在体系内国家公园内行使现行专有或非专有采矿权的活动进行监管。内政部长已将这项权力委派给国家公园管理局。

1.准入条件

在所有体系内国家公园内，如果不是通过骑兽或步行进入矿点，则必须首先获得国家公园管理局的批准。国家公园管理局的审批程序包括：

(1)提交一份作业计划，详细说明建议在矿点实施的所有采矿作业。计划中应包括：作业方，权利人、承租人、受让人或授权代表的姓名地址；作业区、进出作业区的现有道路或提议通道、提议的采矿区、地表设施的位置和描述的作业图；运输方式和作业中使用的主要设备；作业的描述、每阶段作业和作业竣工的预计时间表；待开采资源的种类和范围；采矿回填计划；为遵守所有适用的联邦、州和地区法律法规所采取的全部措施；包括且不限于地表破坏、废弃物回收、矿坑回填等方面内容的环境影响评价报告；其他便于主管部门能够有效地分析作业将对国家公园的维持、管理和公众使用造成影响的报告。

(2)国家公园管理局审核，确定计划符合《美国联邦法规》。准入审核不仅限于道路，而且还包括飞机和其他方式的进入。国家公园管理局批准提出的计划时，可改变作业方提议的准入路线、方式、时间和频次，从而最大程度地减小对公园资源的损害，同时，必须缴纳保证金。

如果在获得国家公园管理局批准的作业计划书之前，已获得了矿点的准入和采矿权，则只有在获得该机构批准的作业计划书之后，才能在矿点实施采矿活动。

2.备案要求

对于国家公园中已有采矿权，需限期至国家公园管理部门进行登记备案，限期未备案的采矿权视为无效。对于国家公园中新设立的采矿权，应根据《联邦土地政策和管理法》的规定，在土地管理局登记。此外，国家公园的采矿权人必须每年向土地管理局和国家公园管理部门提交一份保留矿权的意向报告，以及年度开展工作的证据。

3.缴纳费用

（1）年度维护费用

针对每个矿权或矿点，向对应的土地管理局办公室支付100美元年费。以下情况例外：权利人在联邦土地上持有不超过10个矿点，并且完成必要的年度工作；经授权管理部门批准的，最终可复垦工作的采矿权等。如果权利人未按要求缴纳，其矿权将被依法没收。

（2）保证金

作业计划获得批准之后，作业方必须向合规担保人提交适当的履约保证金，保证金可用美国国债替代。但市场价值至少等于所要求的保证金的金额。保证金或债券的金额相当于预计完成回填要求所需成本。作业方及其担保人在保证金或债券押金项下的责任和义务持续到负责人确定已经成功完成了作业区的回填为止。当批准的作业计划规定的所有回填都已经完成之时，负责人应通知作业方，保证金或债券押金项下的履约责任已完成，退还保证金或债券押金。

4.事中检查

主管部门批准作业计划后，主管部门有权监督和检查矿点作业活动。国家公园管理局工作人员有责任确保作业人的作业按照批准的作业计划予以实施。国家公园管理局有权检查所有作业项。

5.复垦工作

权利人必须在实际作业中，尽可能同时进行复垦工作。矿权人完成现场主管批准的作业计划中规定的作业后6个月内，最终的复垦工作必须开始。主管部门将仔细研究该计划，并确定计划提出的复垦工作是否完全符合法定的复垦标准要求。具体复垦标准如下：

对于没有地表使用限制的矿点，权利人必须移除用于作业的所有地上结构、设备和废品，并恢复作业区，确保对联邦所属土地不造成干扰或损害。

对于具有地表使用限制的矿点，权利人必须采取一切必要措施，恢复自然条件和自然过程，并将该区域尽可能恢复到原貌。

6.处罚

如果违反批准的作业计划、无保证金、或违反其他联邦法规在矿点实施的采矿活动，将被处以罚单或监禁。若在矿点从事与采矿无关的活动（例如：偷猎），将会受到国家公园管理局或当地执法机构的传唤和逮捕。对于未经批准开展采矿作业的，将被视为擅闯领地，将受到刑事处罚。

二、英国

在英国，除了石油、天然气、煤、金和银外，矿产属于私人所有。英国没有统一的国家矿产勘查开发许可制度，中央政府制定包含矿产在内的空间规划法规与政策，地方政府及国家公园管理局负责辖区内空间规划的编制与实施，即“中央出政策，地方负主责（编制及执行等）”。如在矿产规划过程中，遇到矿产资源必须设立“矿产保护区”；进行矿产开发时必须取得规划许可；在矿产保护区开展非矿建设，必须经过充分协商，尽量先矿后非矿。在授予矿产开发规划许可时，确保不对自然环境和历史环境、人类健康产生不可接受的不利影响。

在英国保护区内允许进行矿产资源开采工作，但需要保证当地环境不受影响。如威奇法姆油田在这方面取得了一些成功经验。为了取得在该地区的油气勘探开发生产许可,威奇法姆油田和当地贸易工业部门、环保部门、自然保护区管理部门及当地社会名人组成了环保委员会,制定了5项准则:互相协商、公众交流、听取反馈、取得一致、实现承诺。具体开展的工作：

（1）作业前首先开展景观环境影响评价。

（2）非常注意森林保护。

（3）对地下文物和地面植被也严加保护。

（4）在钻井施工作业中,使用低噪声钻井设备,控制外界噪声低于40dB(A)。

（5）井场建设成为永久性设施。

（6）井场内所有落地油、采油废水、生活污水、雨水,以及其它地面水等,全都收集起来,经油水分离和过滤处理后,污油回收,废水全部通过注水井回注。

（7）废泥浆做了无害化处理。

（8）利用丛式井和长距离水平井技术,尽可能少占地和避开高度环境敏感地带。

（9）实行规范化管理。各种健康、安全和环境标识醒目安全设施齐全。垃圾分类保管和回收。

采取上述措施后,污染物被严格管理和处理,环境景观和森林得到有效保护,整个威奇法姆油田已经与周围环境融为一体。

三、加拿大

矿产资源为加拿大经济做出了重要贡献，为保障加拿大经济可持续发展，必须发现新的矿产资源。为了使加拿大能够充分发挥其矿产资源的潜力，必须在规定的范围内，为矿产勘查提供最广泛的土地作为基础。在建立和管理保护区时，政府将充分考虑该地区的矿产潜力，在符合联邦立法和政府政策的情况下，以符合环境保护和社会发展为目标的前提下，可以对矿产资源进行勘查开采。只有在特定条件证明下，并且经过认真分析经济和社会影响之后才会对当地矿产开发活动进行限制，限制期限最长5年，根据需要可能延续。

当前加拿大政府向保护区内矿业权人保证：当找到可供开采的矿体时，只要符合所有法定和监管义务，并获得相关政府批准，就可以对资源进行开发。对于被限制的矿业权人，将保护矿业权人的合法权益，公开矿业权撤销和补偿政策。

四、澳大利亚

目前未发现澳大利亚针对保护区内矿业权实行某项特殊政策，依据澳大利亚联邦政府《环境和生物多样性保护法（1999）》（EPBC）的有关规定，对那些可能造成重大环境影响的活动均需进行环境评估和审批。该法规定的具有全国意义的环境事件包括：海洋环境、受保护的世界遗产、国家遗产、加入《拉姆萨尔国际公约》的湿地、国家濒危物种、迁徙物种等。如果涉及到上述内容，就必须经过澳大利亚联邦政府环境部长批准后才能开展矿业活动。

项目申请人获得环境许可证，大致分3个阶段：

提交申请——申请人将开发计划交给澳大利亚联邦政府环境部长，他在20个工作日内决定是否要按照EPBC的规定进行审批。如需要审批则进入第二个阶段，即评估阶段。

评估——澳大利亚联邦政府环境部长可用多种方法评估，如对原始文件进行评估、要求编制环境影响说明书或者开展各种调查。州/领地的评估也可以视项目的不同而采取不同的程序。

批准——分为批准、有条件批准和拒绝批准3种类型。如果没有得到批准，申请人可以在修改开发计划之后重新申请，但要得到州/领地以及地方政府的同意。

在澳大利亚，矿业企业均要依法编制矿山环境保护和关闭规划，将环境保护和生态恢复放在重要位置。在采矿之初就开始制定矿山关闭计划，并将矿山关闭成本列入支出项目，明确职责分工，建立一整套指标来考核矿山关闭是否符合有关部门的要求。如果矿山关闭或尾矿没有得到适当处理，势必对环境造成不良影响，不仅妨碍地方的产业转型和可持续发展，也影响企业声誉。澳大利亚还设立了“矿山关闭基金”，资金主要来源于矿山企业的上缴，用于矿山关闭后的生态恢复、设施拆除、产业转型等目的。如果企业按照标准完成了闭坑的相关工作，上缴资金将被返还。

五、国内外保护区内矿业政策对比

全球有超过23万个自然保护区，其中21万个以上自然保护区位于陆上，占陆地面积15％左右。据世界资源研究所等机构估算，全球现有约75％的探矿和采矿区位于自然保护价值高、流域压力大的地区；25％以上的矿业项目位于自然保护区10km半径内；世界遗迹保护区中有25％受矿业项目影响。很多矿业国存在自然保护区与矿业权重叠现象。

与我国目前的政策（或实际做法）相比，国外保护区内的矿业政策主要有以下特点：

（一）保护区内矿业权人的合法权益得到保障

多数国家，并未从政策上强制要求保护区内的矿业权退出保护区，尤其是在保护区之前设立的矿业权。通常是通过协商、补偿、置换等方式在保障矿业权人合法权益不受侵害的基础上，矿业权人按照自身意愿退出保护区。如加拿大政府向保护区内矿业权人保证：当找到可供开采的矿体时，只要符合所有法定和监管义务，并获得相关政府批准，就可以对资源进行开发。对于被限制的矿业权人，将保护矿业权人的合法权益，公开矿业权撤销和补偿政策。

（二）支持保护区内的矿产资源勘查工作

由于矿产资源勘查对于自然环境扰动较小，国外通常支持在保护区内开展矿产资源勘查工作，如英国在保护区内如发现矿产资源，需设立专门的“矿产保护区”，且矿业活动优先于非矿活动。

（三）提高保护区内矿业活动对于环境影响的评价标准

与我国从政策上强制要求矿业权退出的“强硬”做法不同，国外通常采用提高环境影响“门槛”的方式，同样可以达到促使矿业权人退出的目的。

1.重新登记，逾期归零

部分国家要求保护区内所有矿业权在一个期限内，必须向管理部重新登记（需要注意的是，仅仅是登记，并不进行审批，以此淘汰一些已无人管理的“死矿”。登记手续也极其简单）。没有在规定时间内重新登记的，视为永久放弃权利。

2.严苛监管，挤出市场

在保护区范围内任何矿业活动要接受更为严格的条件和监管。任何矿业权，在开展任何形式的勘查开采活动前，包括使用道路，都必须向管理部门提出申请。同时，还要提交工作计划，详细描述拟进行的工作、使用的主要设备、开采范围、采矿数量、复垦计划和保证金、全面完整的环评报告。除通行和运输之外，任何开发活动不得超出矿业权范围。批准后的计划必须严格遵守，有变化的，必须提交修订后的工作计划。公园内土地复垦的要求比其他地方更加严格。由于矿产资源开发的成本大大提高，利润不高，矿山无利可图，大部分逐步退出了保护范围。