集体经营性建设用地入市——矿业用地的新出路

2022-10-19 11:05:40
来源：雨仁矿业律师
作者：靳松
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文章来源于：雨任矿业律师，原文链接：雨仁研究 | 集体经营性建设用地入市——矿业用地的新出路

矿业用地是矿业管理政策领域老生常谈的问题，由于我国矿地分离的管理模式，在获取采矿权后并不必然获取采矿权范围内的土地使用权，而采矿对于用地的需求是必然的，因此经常存在取得采矿权后，因无法取得土地使用权而导致不能开采矿产资源的情况发生，实质影响了采矿权人的根本权利。也导致了矿业领域非法占用农用地案件高发。虽然目前依据《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）要求，积极推进“净矿”出让，但仅针对砂石土等直接出让采矿权的矿种，对于其他矿种实现“净矿”出让仍然任重而道远。

一、通过“征地+农用地转用”的方式申请工矿用地在当前政策下已无可能。

办理过用地手续的企业都知道，工矿用地使用权的取得主要是以“征地+农用地转用”为主，此前主要的限制在于农用地转用过程中因建设用地指标不足而导致无法办理用地手续，但随着2019年《土地管理法》的修改，矿业用地已实质上不可能，其问题主要出在征地环节。

依据2019年《土地管理法》规定“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

（一）军事和外交需要用地的；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；

（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；

（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；

（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。”

对比2004年《土地管理法》规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”可以看出，2019年对于土地征收增加了具体的征收适用情形，今后只有因公共利益需要才能进行征地，而工矿用地并不在征地范围之内。因此，曾经的“征地+农用地转用”模式获取工矿用地使用权的方式已不适用。

二、新《土地管理法》放开了对于集体用地的使用限制。

2004年《土地管理法》规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”可以看出，过去的集体土地只有集体成员可以使用，集体成员以外的人如使用，必须先通过征地将现有土地征为国有，然后通过国有土地出让取得土地使用权。但在2019年新《土地管理法》取消了这项规定，为集体经营性建设用地入市留下了空间。

2019年新《土地管理法》规定，“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”可以看出只要符合相关规划，集体成员以外的也可以取得集体经营性建设用地的使用权。但需要注意的是，必须是集体经营性建设用地才能向外出让或出租，其他集体建设用地仍只能归集体使用。

三、集体经营性建设用地申请流程

通过梳理《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，对于集体经营性建设用地使用权的申请进行了梳理，主要包括以下步骤：

（一）确保国土空间规划中已经将相关地块的确定为工业用途，且属于已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地。

（二）自然资源主管部门明确土地界址、面积、用途和开发建设强度、产业准入和生态环境保护要求等。

（三）土地所有权人（即村集体）依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，编制集体经营性建设用地出让、出租方案。经村集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。村集体形成书面意见，在出让、出租前不少于十个工作日报盟市、旗人民政府。

（四）签订书面合同，载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开工竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的方法等，并报盟市、旗人民政府自然资源主管部门备案。

（五）依法办理不动产登记。

四、集体经营性建设用地作为工矿用地的优势

（一）用地更为灵活

矿业需要使用的土地周期不同，部分地块需要使用10年以上，而部分地块只需3-5即完成工作不再使用。如采用征地出让的方式，工业用地通常使用周期通常为50年，对于矿业公司仅需短期使用的地块来说是对国家土地资源的浪费。如采用租赁集体经营性建设用地的方式，对于不用的土地可以在生态修复后及时退回，可再次出让或出租，不仅避免了土地资源的浪费，还能为当地带来更多的收益。且因征地后不能回转的特性，使用集体土地可以保证农民土地不流失。

（二）审批程序更为简单

工矿用地通常面积较大，即便能够征地，依据《土地管理法》第四十六条规定，超过七十公顷（1050亩）由国务院批准，审批流程长，不能短时间予以解决。如采用租赁集体经营性建设用地的方式，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，在符合规划的情况下，仅需市、县级政府批准，村集体决策同意即可，审批环节更短，可以迅速解决矿业公司用地问题。

（三）集体经营性建设用地出租的优势

如采用土地征收出让方式，不仅审批周期长，影响企业正常经营进而导致无法为当地产生足量的税收，而且通过出让方式可能让企业背上沉重的财务（土地出让金）负担，使企业陷入经营困境。如采用租赁集体经营性建设用地出租的方式，可以按年度缴纳租金，减轻企业的资金压力。

但不得不说，企业通过集体经营性建设用地获取土地使用权，租金交到村集体，可能对当地政府的行政收入造成一些影响，进而导致当地政府支持这种用地方式的积极性不高。企业可以与政府其他相关部门合作，进一步拓展业务渠道，加深政企合作，协助政府完成“招商引资”的目标，更为地方经济发展和居民安居乐业贡献一份力量。

结语：

9月6日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》。会议强调，推进农村集体经营性建设用地入市改革，事关农民切身利益，涉及各方面利益重大调整，必须审慎稳妥推进。试点县（市、区）数量要稳妥可控。要坚持同地同权同责，在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，在城乡统一的建设用地市场中交易，适用相同规则，接受市场监管。要坚持节约集约用地，坚持先规划后建设，合理布局各用途土地。要严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等空间管控要求。

因此，目前集体经营性建设用地仍处于试点阶段，目前尚未明确的、可操作性的政策规定，多数地区政府对于集体经营性建设用地出让持观望态度。据悉，目前自然资源部正在加快制定包括集体经营性建设用地入市在内的工矿用地相关政策。笔者认为，基于工矿用地的特点，使用集体经营性建设用地作为工矿用地，更符合节约使用土地资源的基本原则，更有益于维护当地环境利益、社会利益、集体利益和企业利益。希望行政、法律、矿业、土地等多领域学者、专家共同努力，尽快推进该项政策的落实。