欠缴出让收益能否在要求矿业权人承担滞纳金同时再处以罚款？

文章来源于：雨仁矿业律师，原文链接：雨仁研究 | 欠缴出让收益能否在要求矿业权人承担滞纳金同时再处以罚款？

当矿业权人未按时足额缴纳矿业权出让收益时，《关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》（财综〔2017〕35号，以下简称“35号文”）除了规定加收滞纳金的规定外，还另外补充了一项行政处罚规定，即“县级以上财政部门应当依照《财政违法行为处罚处分条例》予以处理处罚”。也就是说，根据35号文的规定，矿业权人未按时足额缴纳矿业权出让收益时，其除了承担每日加收千分之二的滞纳金之外，还面临着被财政部门根据《财政违法行为处罚处分条例》第13条之规定，处以不缴或者少缴财政收入10%以上30%以下的罚款以及其他处罚。

虽然《财政违法行为处罚处分条例》自2005年2月1日起就开始施行，但是在针对逾期缴纳矿业权价款的行为，由财政部门适用《财政违法行为处罚处分条例》进行罚款的情况并不多见。如今，随着35号文的出台，笔者注意到各省所出台的具体实施办法中也纷纷将“县级以上财政部门应当依照《财政违法行为处罚处分条例》予以处理处罚”作为未按期缴纳矿业权出让收益的惩罚措施。这种处理方式欠妥，不仅涉嫌违反法律适用的基本原则，并且在实际执行过程中也存在问题。

1、处以罚款是财政部门针对财政违法行为所作出的行政处罚，与加收滞纳金具有本质的不同

关于“罚款”的性质，根据《行政处罚法》《行政强制法》的规定，实际存在两种完全不同的界定。根据《行政处罚法》的相关规定，“罚款”属于一种行政处罚行为，一般是为了惩戒行政相对人违反行政管理秩序的行为，称为“处以罚款”。而根据《行政强制法》的相关规定，“罚款”则属于一种执行罚，与滞纳金的作用相当，即为了敦促行政相对人履行相关义务，一般称为“加处罚款”。根据《财政违法行为处罚处分条例》第1条“纠正财政违法行为，维护国家财政经济秩序”立法目的以及第31条、第32条关于罚款程序和救济途径的规定，很显然35号文将未按时缴纳矿业权出让收益或矿业权价款的行为，视为一种财政违法行为，此处的“罚款”属于行政处罚的范围。这与滞纳金有着本质的不同。

2、对于未按时足额缴纳矿业权出让收益的，按照《财政违法行为处罚处分条例》予以处理处罚，有违法律适用的基本原则

关于矿业权人未按时足额缴纳矿业权出让收益处以何种行政处罚的问题，有三部行政法规予以规定，分别是《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》（以下并称“两《登记管理办法》）”和《财政违法行为处罚处分条例》。根据《立法法》第92条之规定，“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定” 。

两《登记管理办法》与《财政违法行为处罚处分条例》均是国务院制定的行政法规，效力级别一致。在法律适用上，两《登记管理办法》属于特别规定，且两《登记管理办法》于2014年修订晚于《财政违法行为处罚处分条例》的修订时间，亦属于新的规定，故依据《立法法》“特别法优于普通法”及“新法优于旧法”的法律适用原则，对于未按时足额缴纳矿业权相关费用行为进行行政处罚，应适用两《登记管理办法》的规定，而并非是《财政违法行为处罚处分条例》。也就是说，两《登记管理办法》所规定的吊销矿业权证的行政处罚，和《财政违法行为处罚处分条例》所规定的罚款处罚，只能依法择一适用，而不能将《财政违法行为处罚处分条例》中的罚金处罚视为对两《登记管理办法》的补充性规定，而同时适用。

综上， 35号文同时适用《财政违法行为处罚处分条例》的规定，增加了未按时足额缴纳矿业权出让收益的予以罚金处罚的情况，违反了法律适用的基本原则。

3、对矿业权人加收滞纳金同时再处以罚款不具有合理性

首先，矿业权出让收益滞纳金的征收标准对于矿业权人已具有较大的惩戒性。根据每日千分之二的标准计算，矿业权出让收益滞纳金的标准相当于年利率为72%。在此基础上，再规定“处不缴或者少缴财政收入10%以上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款”，也存在重叠情况，加重了矿业权人负担。

其次，在矿业权人经催告限期履行后仍拒不履行矿业权出让收益缴纳义务时，自然资源行政主管部门可以按照两《登记管理办法》的规定依法吊销矿业权证，亦可以按照矿业权出让合同约定进行处理或依法行使行政优益权解除出让合同收回矿业权，从而保障国家作为矿产资源所有者的权益不受侵害。故，在能够保证国家作为矿产资源所有者权益有优先且充分的救济渠道的情形下，再设定罚金处罚，并不合理。

第三，如果矿业权人坚持不履行缴纳矿业权出让收益的义务，相比日千分之二的滞纳金以及吊销矿业证的行政处罚而言，“处未缴矿业权出让收益10%以上30%以下的罚款”的罚戒和警示作用也比较有限。故，35号文增加罚金的行政处罚条款，合理性及必要性均值得商榷。

4、对矿业权人加收滞纳金同时再处以罚款也与矿业权出让制度改革的精神相悖

在矿业权出让改革的背景下，申请在先取得矿业权方式已经退出历史舞台，协议出让也受到了极大地限制。通过竞争性方式获得的矿业权，矿业权人相关的权利和义务以及违约情形，一般由矿业权出让合同进行规定，受到合同的约束。在矿业权人未按照出让合同约定按时缴纳矿业权出让收益时，如果将其认定为是一种财政违法行为，则是重点强调了矿业权中“行政管理”的属性，而忽视了其“物权”属性的特点，这与目前矿业权出让制度改革的精神相悖。

综上所述，笔者认为行政处罚应当遵守合法性、合理性以及必要性的基本原则。针对矿业权人欠缴矿业权出让收益的情形下，如果依法已经进行加收滞纳金处理的，就不宜再进行罚款的行政处罚。针对35号文对于滞纳金条款以及罚款处罚条款的共同适用问题，笔者认为应值得在进一步理清其相互间的法律关系以及适用问题的基础上，作出更加完善的调整。

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