陷入绝境？还有转机？自然保护区内金矿该何去何从

文章来源于：中国黄金报，原文链接：陷入绝境？还有转机？自然保护区内金矿该何去何从

消息回顾：

8月19日，自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局联合发布了《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（下称《通知》）。《通知》明确，已依法设立和新立铬、铜、镍、锂、钴、锆、钾盐、（中）重稀土矿等战略性矿产探矿权开展勘查活动，可办理探矿权登记，因国家战略需要开展开采活动的，可办理采矿权登记。

今天我们围绕

老矿山
在国家新划定生态保护红线
和自然保护区后
该何去何从？

生态保护红线内
黄金能不能开采？

生态保护红线能调整吗？

依法取得的探矿权、采矿权
在退出自然保护区时
能否妥善获得相应的补偿？

来讲个明白！

假设有一座“南北金矿”，早在上世纪80年代就设立矿业权开采黄金，由于矿山企业的先期繁荣发展而自然形成建制镇，目前还有十余吨黄金资源储量。在国家划定生态保护红线和自然保护区时，将“南北金矿”划入自然保护地一般控制区，这座金矿的命运将如何？
根据国家相关政策规定，“南北金矿”要在做好生态修复工作后退出生态保护红线。“南北金矿”只能接受退出的命运吗？

不久前，自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局联合发布了《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（下称《通知》），《通知》明确了生态保护红线内自然保护地核心保护区外，可进行对生态功能不造成破坏的地质调查与矿产资源勘查开采的有限人为活动。

 

那么，“南北金矿”能够起死回生吗？

回答这个问题之前，首先要清楚，黄金是否属于《通知》允许在生态保护红线内进行矿业活动的矿种？当前处于生态保护红线的黄金企业，必须退出吗？如果退出，是否应该补偿，如何补偿？带着这几个问题，《中国黄金报》记者进行了深入调查。
 

黄金不能在生态保护红线内开采？

“南北金矿”最为关心的，自然是“黄金是否属于《通知》所允许的可以开展矿业活动的矿种”这个问题。这直接决定了“南北金矿”的生死。

 

“我认为黄金属于《通知》所允许的进行矿业活动的矿种范围。”河南省黄金协会执行会长王建民说。

 

《通知》明确，生态保护红线内自然保护地核心保护区外可进行的有限人为活动共10个方面。其中在地质调查与矿产资源勘查开采方面，《通知》强调，已依法设立和新立铬、铜、镍、锂、钴、锆、钾盐、（中）重稀土矿等战略性矿产探矿权开展勘查活动，可办理探矿权登记，因国家战略需要开展开采活动的，可办理采矿权登记。

在王建民看来，尽管《通知》没有提及黄金，但是黄金属于重要的战略性矿产资源，理应允许在生态保护红线内、自然保护地核心区外进行矿业开发活动。

根据原国土资源部2016年发布的《全国矿产资源规划（2016—2020年）》中列入战略性矿产目录的有24种，其中黄金被纳入战略性矿产目录。

持同样观点的，还有北京市京师律师事务所矿产资源法律事务部主任曹旭升。他表示，黄金与《通知》所列八类矿产类似，都是国家战略性矿产，且对外依存度非常高，从任何角度来看都应该属于可以开展矿业活动的矿种。

从2013年开始，我国已经连续9年黄金消费量世界第一，黄金需求缺口日益扩大。2021年，我国黄金对外依存度超过60%。

不过，中国黄金集团资源有限公司副总经理刘凤新却持反对意见。刘凤新认为，从《通知》来看，可以在生态保护红线内进行矿业活动的只包括列举的八个矿种，不包括没有列举的黄金。

 

根据中国黄金协会公布数据显示，2021年，全国黄金实际消费量1120.90吨，其中黄金首饰711.29吨，工业及其他用金96.75吨。

就在外界为黄金争论不休的时候，《中国黄金报》记者了解到，自然资源部相关司局的人员表示，不包括《通知》提及的八个矿种以外的矿种。

这也就意味着，黄金不能在生态保护红线内开采，更不可能在生态保护红线内设立矿业权。

至此，“南北金矿”基本被宣判了死刑。

尽管已经盖棺定论，但是有一个看法大家是一致的：国家对于矿业开发在政策有所缓和，这有利于矿业发展，有利于保障国家资源安全。曹旭升表示，过去对生态保护红线内矿业权实行“一刀切”，要求全部退出，《通知》出台后，有些矿业企业就有了起死回生的机会。

实际上，生态环境部自然生态保护司司长崔书红早在2019年就明确否定了“生态保护红线是‘禁区’，是‘无人区’，任何项目都不能上，搞‘一刀切’”的观点，他认为“这种想法是片面的，不正确的。”

中国黄金协会副会长、秘书长张永涛指出，疫情发生以来，随着世界不确定性持续增多，黄金的战略价值日益凸显，世界各国都在增加黄金储备。近年来，我国央行黄金储备也明显增加，从国家资源安全与金融安全的角度来看，黄金也应该纳入《通知》允许开发的矿种。

据了解，从2018年12月以来，我国黄金储备累计增加了340万盎司，约105.75吨。黄金在维护国家金融安全、推动人民币国际化方面，起到了重要作用。从全球来看，世界各国央行都在加大黄金储备。此外，黄金的工业价值正在日益提升，目前已广泛应用于电子通信、航空航天、生物医药、化工等领域。

正因如此，在曹旭升看来，《通知》不应只包括所列八类矿产。“八类矿产之后的‘等’字，是否包含如金之类的其他战略性矿产，理解上存在争议，尚待相关部门作出解释。”曹旭升说，“战略性矿产目录和战略性矿产的重要性并不是一成不变的，随着新的发现、新的应用、新的供需状况等因素的改变而发生调整，若仅对列明的八类矿产打开窗口，而不对金等现在的战略性矿产或将来的战略性矿产预留窗口，缺少战略前瞻。”

不过，即便是《通知》提到的“可办理探矿权登记”的矿产，只有“因国家战略需要开展开采活动的”，才能办理采矿权登记。而且，这些勘查开采活动，“应落实减缓生态环境影响措施，严格执行绿色勘查、开采及矿山环境生态修复相关要求。”
 

调出自然保护区困难重重

 

不想坐以待毙的“南北金矿”，开始寻求其他“生路”，它把目光转向了生态保护红线。如果能将金矿调整出生态保护红线，那么一切问题就迎刃而解了。那么，生态保护红线能调整吗？

 

据了解，我国涉及自然保护区内的探矿权、采矿权众多，重叠面积巨大。中国矿业联合会党委委员、监事会监事长王平告诉记者，目前我国矿山企业涉及生态红线的有一半以上，其中大多涉及林区、草原以及江河湖泊等保护区。

对于黄金行业，张永涛介绍，有236处矿业权涉及自然保护区，其中三分之二是探矿权，三分之一是采矿权。例如河南小秦岭地区、山东招远地区等。

生态保护红线并非完全不可“撼动”。2020年，自然资源部、国家林业和草原局印发的《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（下称《优化调整函》）将自然保护区原核心区和原缓冲区转为核心保护区，将原实验区转为一般控制区。《优化调整函》明确，自然保护地核心保护区内的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出，一般控制区内的根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。将城市建成区调出自然保护区范围。《通知》也明确，可由省级人民政府编制生态保护红线局部调整方案，纳入国土空间规划修改方案报国务院批准，并抄送生态环境部。

“可以调整，近几年自然保护区实际上一直在调整。”曹旭升说。在他看来，动态调整生态保护红线，有助于更好地保护生态环境，这也正符合生态保护红线的动态平衡性特征，从而更好地使生态保护与经济社会发展形势相统一。

 

王平则表示，只有国家重点项目或政府支持项目，以及国家战略性矿产资源可以对生态保护红线进行调整。

那么，是否有成功调出生态保护红线的案例呢？这是“南北金矿”最想知道的问题。它向几个兄弟矿山了解了情况。

我国北方某省的一个金矿已连续生产40余年，属于“矿山企业设立开发建设在先，保护区设立在后、且有自然形成的建制镇”情形。2018年被要求退出自然保护区后，就开始了申请保护区调整工作，目前已由该省自然资源部门上报国务院审核，不过至今仍未有结果。

年产黄金超4吨的山东某金矿，因其矿区受山东省新一轮生态保护红线划定尚未最终批复的影响，至今未完成矿权延续，无法复工复产。该金矿称，正密切关注生态保护红线划定的批复情况，将在生态保护红线划定后，尽快办理完毕所涉矿权的延续，推进复工复产。

不过，仍然有一些喜讯值得关注。不久前，自然资源部在答复全国人大代表李霞的建议时指出，湖北省已将拟建设的港口区域调出自然保护地和原有生态保护红线。按照国务院部署，目前各省（区、市）正在全面开展“三区三线”划定工作，将对生态保护红线和自然保护地整合优化已有成果按规则进行微调完善。自然资源部表示将按照统一部署，按程序加快报批最终成果。

辽宁省某金矿同样因与自然保护区重叠，主矿区停产，生产经营效益大幅下降。该金矿负责人表示，正在与地方政府相关部门沟通，协调保护区调整工作，目前进展顺利。

需要注意的是，《通知》明确，生态保护红线一经划定，未经批准，严禁擅自调整。“生态保护红线一旦划定，再想调整将更为困难。”前述北方某省金矿的负责人

对于“南北金矿”而言，尽管调出自然保护区是条出路，但是显然没有十足的把握。悬在“南北金矿”头顶上的“达摩克利斯之剑”并未移开。
 

退出补偿很难兑现

 

欲思其利，必虑其害；欲思其成，必虑其败。生死未卜的“南北金矿”，不得不思考最坏的结果——退出生态保护红线。当然，“南北金矿”不想多年的资金投入打了水漂，它希望退出后得到相应的补偿。

曹旭升指出，依法取得的探矿权、采矿权，在退出自然保护区时理应获得相应的补偿。在曹旭升看来，这既有理论依据支撑，也有法律政策的保护。

2015年发布的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》中明确提出，对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权，要分类提出差别化的补偿和退出方案。2019年发布的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中也提出，要依法依规解决自然保护地内的探矿权、采矿权合理退出问题，对履行自然资源资产保护义务的权利主体给予合理补偿。

根据初步统计，目前已有十多个省（区）研究出台20多项政策性文件，指导开展各级各类自然保护地矿业权分类处置工作，其中10余项政策性文件中明确提出对通过合法方式取得矿业权的矿业权人给予退出补偿。黑龙江、湖南、甘肃、四川等省研究提出了较为具体的补偿范围和补偿标准。例如，黑龙江、甘肃拟定了退出补偿金额的计算公式，并区分探矿权、采矿权，明确具体的核算范围；湖南采取省级财政一次性补助的方式，对省级发证的矿业权退出给予适当补偿，采矿权区分不同情形设立不同的补助标准。在退出补偿的核算范围上，多数省份坚持以核定矿业权人实际完成的勘查开发投入成本为主，进行合理补偿。湖南省提出对探矿权的退出补偿除包括勘查成本外，还包括探矿权的取得成本。山西、陕西、湖南提出将企业职工安置费用纳入采矿权退出补偿范围。

但是这些政策是否能真正落实呢？前文提到的我国北方某金矿早在2019年便签订采矿权退出自然保护区协议，地方政府也确定优先考虑矿权或资源异地置换补偿方式，但最终因没有适合的矿产资源可以置换，也没有合适的资源可以配置，矿权或资源异地置换补偿方式无法实现。

张永涛也表示，基本都没有得到相应补偿。“目前地方政府都在努力将黄金企业调整出自然保护区，退出补偿就被暂时搁置了。”张永涛说，“一方面是没有明确、具体的退出补偿方案，另一方面退出还涉及人员安置、企业负债、地方经济发展等问题。”

王平则认为，《通知》让退出补偿更为明确。《通知》明确：对需逐步退出的矿业权等，由省级人民政府按照尊重历史、实事求是的原则，结合实际制定退出计划，明确时序安排、补偿安置、生态修复等要求，确保生态安全和社会稳定。“国家提出了大政方针，具体细则需要地方政府制定。”王平说。

刘凤新也表示，《通知》把矿业权退出涉及的补偿原则、牵头单位、退出与修复的关系和要目的要求都做了明确规定。“接下来，我们期待各省级人民政府出台具体实施方案，共同助力矿业权退得出；生态修复得好。”刘凤新说。

张永涛则建议，国家应出台具体细则，要根据实际制定可行性方案，在制定方案过程中，应委托相关机构、协会进行调研论证，从而确保方案能够真正解决问题。

如此看来，“南北金矿”虽然仍然命悬一线，但终归是有了希望。

（注：“南北金矿”是虚拟的一座金矿）

来源于：中国黄金报