并非所有的矿山关闭行为都属于行政处罚—矿山关闭与补偿系列法律实务文章之一

并非所有的矿山关闭行为都属于行政处罚——矿山关闭与补偿系列法律实务文章之一

 

导语：

在矿产资源开发利用和行政管理过程中，对矿山进行“关闭”处理的行政行为屡见不鲜。由于“关闭”行为将直接导致矿山企业无法进行矿产资源开发利用并获得收益，同时企业还将依法承担矿山关闭后的土地复垦、环境恢复及职工安置等义务。因此“关闭”行为对于矿山企业来讲属于决定生死存亡的重大处理行为。实践中，关闭矿山行为因其适用的依据和条件的不同，分属于不同的具体行政行为，并非都属于“责令关闭”行政处罚。

一、关闭矿山行为本质上属于具体行政行为

早在1991年，最高人民法院在《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》（法〔1991〕19号，已失效），对于“具体行政行为”进行了定义，即“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。虽然，目前随着法治政府理念的发展完善以及政府职能的不断扩张，行政协议、行政指导、行政事实行为已经突破了过往对于具体行政行为的范畴，相应的行政诉讼法以及司法解释扩大了“具体行政行为”的法律外延，统称为“行政行为”。但是毫无疑问，作为行政许可、行政处罚、行政强制、行政处理等具体行政行为，由于具有明显的公权力性、单方性和法律确定力和执行力等特征，是与行政相对人关系最密切、影响最大的行政行为。

关闭矿山行为，是地方政府依据职权，针对矿山企业违反法律法规的规定或依据政策要求，作出的剥夺矿山生产经营资格的单方行为。从实施主体、法定职权、实施行为、法律效果等方面来看，属于具体行政行为。因此，根据依法治国、依法行政的要求，无论是因何种原因、适用何种规定而做出的矿山关闭，均应当依法依规而为。

二、适用的依据不同，关闭矿山可分为依法律关闭和依政策关闭

目前，部分法律文件对关闭矿山做出具体规定，既有国家法律如《中华人民共和国矿产资源法》（2009修正，以下称“《矿产资源法》”）、《中华人民共和国安全生产法》（2021修正，以下称“《安全生产法》”）、《中华人民共和国环境保护法》以及行政法规《煤矿安全监察条例》等法律规定。除此外，从国家到地方人大、政府以及行政主管部门也有制定相关规范性文件对矿山关闭作出了具体规定，如《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（已失效）、《河北省人民代表大会常务委员关于加强矿产开发管控保护生态环境的决定》、《新疆维吾尔自治区自然资源厅关于进一步推进和完善矿产资源管理有关工作的通知》等。另外，如果将吊销采矿许可证也视同为矿山关闭行为，相关的规范性文件将会更多，在此不做过多深入讨论。

虽然，从国家法律法规到地方规范性文件，针对关闭矿山的相关规范众多，通过梳理总结来看，关闭矿山行为大体上可以划分为依法律关闭和依政策关闭两大类。

● 依法律关闭

根据法律、法规以及规章所作出的关闭决定，属于依法律关闭。依照法律规定而实施的关闭行为，从认定事实、关闭程序都应当根据法律的明确规定进行。例如，根据《安全生产法》第一百一十五之规定，“予以关闭的行政处罚，由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定”。此处的“关闭”，属于行政处罚的范围，作出关闭决定则应当按照该法以及《中华人民共和国行政处罚法》（以下称“《行政处罚法》”）的规定进行。

● 依政策关闭

除了依法实施矿山关闭外，在矿产资源行政管理过程中，地方政府也会依据国家或地方政策、产业政策、矿产资源规划要求、环保要求或其他原因作出矿山关闭行为。比如，为规范矿业开发秩序而进行的矿山整治整合行动，为化解煤炭过剩产能而进行的淘汰关闭落后煤矿的行动，以及近年来开展的关于各类自然保护地范围内矿业权清理退出而关闭矿山的行动等。此类规范性文件，从《立法法》的角度而言并不属于法律、法规、规章等法律规范性文件。但是，在实践中往往又是地方政府进行清理、整治和实施关闭行为的直接依据和指导规范。

依据国家政策或地方政策而做出的关闭行为，是否就属于没有法律依据的违法行为呢？笔者认为对于此问题，因为客观看待，不可一概而论。提起政策，往往想到的就是“红头文件”“主观臆断”，与法治对立。“在当代法治条件下，政策已然成为法治的有机、内在、不可或缺的组成部分。”（史际春:《法的政策化与政策法治化》）虽然，依政策关闭，往往没有法律规定的严格程序，但并非是指依政策性关闭就不用遵循依法行政的基本原则。

三、适用的情形不同，矿山关闭分别属于行政处理、行政处罚等相关行政行为

无论依法律或是依政策而进行的关闭行为，其本质上都属于政府机关作出的具体行政行为。根据适用的不同情形，此种具体行政行为又分别属于行政处理，比如依据淘汰落后产能政策的规定决定关闭生产规模不达标、存在安全隐患且整改无望的矿山；属于行政处罚，比如违反前述《安全生产法》规定而对矿山做出的责令关闭处罚；也有政府机关强制要求矿山企业或其直接实施撤出生产设施设备、封闭矿口等事实行为。除此外，在矿山关闭过程中也可能引发针对关闭退出补偿以及土地和环境修复协议履行等具体行为的纠纷，因此在矿山关闭过程中有时也会交织存在着行政协议、行政补偿等行政行为。

结语：

综上所述，关闭矿山行为，其本质上是对矿山企业权益造成实际影响的具体行政行为，应当依法而为、保障矿山企业的合法权益。但是，矿山关闭行为并不能片面地等同于《行政处罚法》中的“责令关闭”行政处罚。不同的行政行为属性，对于适用的依据、认定事实、实施的程序以及合法性的分析判断等存在的明显的差异。因此，地方政府进行矿山关闭行为应当依法而为，而矿山企业因遭受矿山关闭的处理、处罚而进行维权时，也应当循法而为，方可减低自身风险并保护合法权益。

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