矿产资源及矿业权纠纷（九）矿业权租赁合同未经登记机关审查批准是否有效？

2022-08-08 09:09:07
来源：金杜研究院
作者：程世刚孙慧丽王帅
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矿产资源及矿业权纠纷（九）丨矿业权租赁合同未经登记机关审查批准是否有效？

原国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号，下称“309号文”）对矿业权租赁的条件及程序进行了规定，并明确矿业权租赁合同需由原发证机关审查批准，但现行司法解释明确规定矿业权租赁合同自依法成立之日起生效，那么，未经审查批准是否会影响矿业权租赁合同的效力？本文就此进行相应分析和讨论。

一、矿业权租赁合法地位的确立

二十世纪八九十年代的规定使得矿业权租赁的合法性备受质疑

关于矿业权租赁合同的效力认定，早些时候往往是基于1986年《中华人民共和国矿产资源法》（2009年修正，下称“《矿产资源法》”）第三条第四款、第四十二条，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（1994年3月26日起施行）第四十二条第三款等规定，将矿业权租赁作为一种变相转让矿业权或倒卖牟利行为处理，并根据原《中华人民共和国合同法》（1999年10月1日起施行，2021年1月1日废止）第五十二条第三项和第五项的规定，直接对矿业权租赁合同给予“无效”的否定性评价。

但是在1996年《矿产资源法》修订时，已经将1986年《矿产资源法》中规定的“采矿权不得买卖、出租”等情形予以删除，体现了《矿产资源法》修改的立法趋向，逐步认可矿业权租赁的合法性。但是，仍保留“买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，没收违法所得，处以罚款”的规定（在2009年《矿产资源法》再次修订时仍延续了该规定），使得实践中关于矿业权租赁的合法性仍存在争议。

2000年原国土资源部309号文首次正面明确了矿业权租赁的合法性，但未经批准的矿业权租赁法律效力仍存争议

2000年原国土资源部309号文第六条第三款规定：“矿业权人可以依照本办法的规定出租、抵押矿业权。”第四十九条规定：“矿业权出租是指矿业权人作为出租人将矿业权租赁给承租人，并向承租人收取租金的行为。”

并且，309号文第三章“矿业权转让”项下专设第二节“出租”，对矿业权租赁的具体条件及程序进行了全面的规定。这代表在部门规章层面，首次正面认可了矿业权租赁的合法性，但其关于矿业权租赁的具体操作，仍体现了较强的行政监管色彩。

尤其上述规定第六十一条明确指出：“未经登记管理机关批准，擅自转让矿业权或违反本办法规定出租矿业权的，由登记管理机关依据《探矿权采矿权转让管理办法》第十四条的规定予以处罚。”这使得未经批准的矿业权租赁法律效力仍存在重大疑问和争议。

2017年实施的司法解释对矿业权租赁的合法性进行了统一

《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2020〕17号，下称“《矿业权纠纷司法解释》”）的正式出台，在一定意义上标志着对矿业权租赁合同效力认定标准进行了统一。

《矿业权纠纷司法解释》第十二条第一款规定：“当事人请求确认矿业权租赁、承包合同自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持。”从司法解释的规定看，矿业权租赁合同原则上有效，且自成立之日起依法生效，当事人请求确认的，人民法院应予支持。换言之，法院审判已经将行政机关对矿业权租赁合同的行政审查、批准、登记等行政管理，排除在合同效力的判断因素之外。目前司法实践中，很多法院包括最高院在审理矿业权租赁合同纠纷案件时也已经依此作出了相应的裁判。

2019年《矿产资源法修订草案》进一步明确了矿业权租赁的合法地位

2019年12月17日自然资源部发布的《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）新增第二十九条第一款规定：“矿业权人可以依法转让、出租、抵押矿业权”，并进一步将现行《矿产资源法》中“买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，没收违法所得，处以罚款”的规定予以删除。如果未来修订后的《矿产资源法》与《矿法修订草案》一致，将进一步强化矿业权租赁的合法地位。

二、矿业权租赁的条件及程序

309号文首次明确矿业权租赁的合法地位后，虽然2017年《矿业权纠纷司法解释》规定矿业权租赁合同自依法成立之日起生效，但并未就矿业权租赁的具体操作进行规定。因此，矿业权租赁的条件及程序，还需根据2000年309号文执行。具体而言：

矿业权租赁的条件

第一，矿业权承租人，应当具备相应的资质条件。

第二，矿业权出租应当符合国务院规定的矿业权转让的条件，并按照矿业权转让的条件和程序进行管理，由原发证机关审查批准。

第三，出租国家出资勘查形成的采矿权的，应按照采矿权转让的规定进行评估、确认，采矿权价款按有关规定进行处置。

第四，矿业权人申请出租矿业权时应向登记管理机关提交出租申请书、许可证复印件、矿业权租赁合同书、承租人的资质条件证明或营业执照、登记管理机关要求提交的其他有关资料。

矿业权租赁后的限制

第一，矿业权承租人不得再行转租矿业权。

第二，已出租的采矿权不得出售、合资、合作、上市和设定抵押。

第三，采矿权的承租人在开采过程中，需要改变开采方式和主矿种的，必须由出租人报经登记管理机关批准并办理变更登记手续。

矿业权租赁期满后的处置

租赁关系终止后的20日内，出租人应向登记管理机关申请办理注销出租手续。

三、行政机关的审查批准会否对矿业权租赁合同的效力产生影响？

如前所述，根据309号文的规定，矿业权出租应当符合矿业权转让的条件，并按照矿业权转让的条件和程序进行管理，由原发证机关审查批准。而关于矿业权转让，《探矿权采矿权转让管理办法》（1998年2月12日起实施，2014年修订）第十条规定：“批准转让的，转让合同自批准之日起生效”。那么，原发证机关的审查批准是否会对矿业权租赁合同的效力产生影响？

在最高院（2011）民提字第81号公报案例中，辽宁省高级人民法院（下称“辽宁高院”）经过二审和再审均认定案涉矿业权租赁合同未经过辽宁省国土资源部门的审批，因此违反了法律效力性强制性规定而无效。而最高院经过再审，纠正了辽宁高院对合同效力的认定，最终认定案涉矿业权租赁合同属于应当经过辽宁省国土资源部门的审批才生效的合同，未经审批合同效力为成立但未生效。

由此可见，由于之前司法实践认为审批影响合同效力，故审判实践中需征询行政机关的意见。在法理上，合同成立但未生效属于合同效力悬而未决的状态，仅作出该认定尚不足够，此种情况下还需适用缔约过失责任，来认定各方权利义务和责任，或督促当事人协助办理审批手续，以促使合同发生确定的法律效力。但在《矿业权纠纷司法解释》实施后，这一司法方向已经发生根本变化。

《矿业权纠纷司法解释》第十二条第一款规定：“当事人请求确认矿业权租赁、承包合同自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持。”该条看似与309号文关于矿业权租赁应由原发证机关审查批准，以及《探矿权采矿权转让管理办法》规定的转让合同自批准之日起生效相矛盾，但实际不然。《矿业权纠纷司法解释》已经通过对矿业权转让合同效力与审批之关系的具体规定，解答了这一问题。

《矿业权纠纷司法解释》第六条规定：“矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力。矿业权转让申请未经自然资源主管部门批准，受让人请求转让人办理矿业权变更登记手续的，人民法院不予支持。当事人仅以矿业权转让申请未经自然资源主管部门批准为由请求确认转让合同无效的，人民法院不予支持。”

在最高人民法院就该司法解释答记者问中，最高人民法院明确强调：“矿业权作为一种财产权，物权法规定的一类用益物权，可转让性系其内在的一项基本特征，应允许矿业权作为商品在市场上自由流转，提高矿产资源的开发利用效率，实现市场在矿产资源配置中的决定性作用。第一，承认矿业权转让、租赁、承包、合作等不同流转方式的法律效力，尊重当事人基于意思自治作出的利益安排。第二，区分公法和私法两种不同的法律调整模式，尽量发挥行政手段对非法流转行为的处罚和监管作用，减少对矿业权流转合同效力的否定性法律评价。第三，适当分离矿业权的财产属性和行政许可属性，适当弱化行政审批对矿业权流转合同效力的影响。”

由此可见，司法解释已经明确矿业权租赁合同在当事人意思表示达成一致时，即发生法律效力，而无需考虑行政机关审查批准在合同订立阶段对合同效力的影响。我们认为，这是矿业权正常流转的必然要求，且法律和行政法规也未明确规定矿业权租赁合同属于经审批才生效的合同，故审批不应影响租赁合同效力。

但需指出的是，当事人签订的矿业权租赁合同合法有效，并不意味着当然符合了行政管理的要求，矿业权租赁仍应当按照行政法规进行审查和批准，否则可能承担行政责任。此外，一旦发生行政责任，如政府进行罚款，或责令停止生产，也将影响矿业权租赁合同的履行，故也需引起矿业权人及承租人的高度关注。

后记

基于多年来代理大量矿产资源及矿业权类案件的实践经验，我们编写了《矿产资源及矿业权纠纷实务焦点问题案例精析》一书，并已由法律出版社出版。

在该书的基础上，我们在“金杜研究院”开辟“矿产资源及矿业权纠纷”专栏，逐步推送相关文章，主要涉及矿业权出让、矿业权及矿产资源转让、矿业权租赁、矿业权承包、矿业权合作、矿业权抵押、矿业权侵权、建设项目压覆矿业权等诸多问题。

篇幅所限，我们推送的文章主要以法律问题分析而非案例探讨的方式呈现，如您希望了解更多的案例分析内容，请参阅《矿产资源及矿业权纠纷实务焦点问题案例精析》一书。