矿产资源及矿业权纠纷（八）丨矿业权承包的“前世今生”

2022-08-04 14:08:18
来源：金杜研究院
作者：程世刚孙慧丽易李
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矿产资源及矿业权纠纷（八）丨矿业权承包的“前世今生”

“承包”一词在我国经济活动中十分常见，“矿业权承包”的概念也早已有之。但矿业权承包是否有效，包括哪些类型，其与矿业权转让、租赁是何区别，在法律规定层面有着明显变化，在司法实践中也存在诸多争议。本文特对上述问题进行分析，以期为相关纠纷解决提供有益思路。

一、矿业权承包合同是否有效？

在先问题：“矿业权承包”概念是否准确？

矿业权作为用益物权，是否可以成为承包的客体？根据矿业权的特点，结合对相关法律法规的梳理，我们认为，一方面，从承包本身文义角度来看，是指能够产生收益的一种经营行为，如土地承包、公司承包等。因此，承包的客体通常是实体资产，如土地或者公司企业全部资产。

另一方面，从矿业权的用益物权属性上看，其本身并不适宜单独成为承包的客体。矿业权体现的是矿产资源国家所有权与矿业权人占有使用收益权的分离，其本身是一种法律上的权利，是受时空限制的用益物权，不适宜单独成为承包的客体。

因此，我们认为，“矿业权承包”这一用语并不准确，矿业权不宜单独作为承包行为的客体，而需结合其他实体资产，如矿山土地、机械设备等，构成一个可产生收益的整体，才能成为承包的客体。厘清这一概念，对判断有关合同的法律效力，具有一定意义。但是目前的法律规定及司法实践通常还是惯用“矿业权承包”这一表述。因此，为避免读者混淆，本文的表述与实践中通常用法保持一致。

早期实施且现行有效的行政法规及部门规章，对矿业权承包采取严格限制态度

国务院《探矿权采矿权转让管理办法》（1998年2月12日起施行，2014年修订）第十五条规定：“违反本办法第三条第（二）项的规定，以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令改正，没收违法所得，处10万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证。”

原国土资源部《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）第三十八条规定：“采矿权人不得将采矿权以承包等方式转给他人开采经营。”第六十二条规定：“矿业权出租方违反本规定的，矿业权人将矿业权承包给他人开采、经营的，由登记管理机关按照《探矿权采矿权转让管理办法》第十五条的规定予以处罚。”

由此可见，早期实施且现行有效的行政法规及部门规章，对矿业权承包均采取严格限制态度，甚至有观点认为法律禁止矿业权承包。对此，我们认为，虽然上述规定较为严格，但规制的均为“以承包等方式擅自将采矿权转给他人开采经营”，即规制的是“以承包之名，行转让之实”的行为，而非直接禁止矿业权承包。

司法实践通过对矿业权承包的内涵外延进行认定，确认矿业权承包的合法效力

何为矿业权承包，法律规范中并无明确规定，加之如前所述，行政法规、部门规章对矿业权承包严格限制，因此，实践中围绕矿业权承包合同是否有效产生较多争议。随着审判实践的丰富和发展，最高人民法院（下称“最高院”）通过对矿业权承包的内涵外延进行认定，从司法层面确认了矿业权承包的合法性。

最高院在2016年7月12日发布的矿业权民事纠纷案件典型案例之四“四川省宝兴县大坪大理石矿与李竞采矿权承包合同纠纷案”中，阐述“若当事人签订采矿权承包合同，同意他人与之共同进行采掘活动或者将开采权中所包含的经营管理权属赋予他人，但采矿权的权利主体不发生变更，发包人作为采矿权人不退出矿山管理，继续履行采矿权人的法定义务、承担相应法律责任的，在不违反法律、行政法规强制性规定的情况下，应依法确认其效力。”

（2016）最高法民终641号案民事判决书中亦载明：“采矿权人在不转移采矿权权属的情况下将采矿权的部分权能让渡给他人使用，自己为此获得一定收益，承包人通过支付承包费用并投入人力、物力有限制地行使规定范围内矿产资源的开采权并因此获得相应的收益，不具有天然的违法性。”

因此，虽然行政法规、部门规章对矿业权承包采取严格限制态度，但司法实践通过对矿业权承包内涵及外延的梳理，通过将一般的矿业权承包与“以承包之名，行转让之实”进行区别，肯认了矿业权承包合同的效力。这也为2017年出台的司法解释打下了基础。

2017年施行的司法解释对矿业权承包的合法性进行了正面回应

《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（2017年7月27日起实施，2020年修正，法释〔2020〕17号，下称“《矿业权纠纷司法解释》”）的正式出台，标志着对矿业权承包的合法性进行了正面回应。

《矿业权纠纷司法解释》第十二条第一款规定：“当事人请求确认矿业权租赁、承包合同自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持。”据此，矿业权承包合同原则上有效，且自成立之日起依法生效，当事人请求确认的，人民法院应予支持。

二、矿业权承包有哪些类型？

实践中，有土地承包经营、企业承包经营、劳务承包等众多承包类型。但是，关于矿业权承包的概念及类型，国家层面仍无具体规定。参考最高院相关司法判例，以及贵州省高级人民法院、原贵州省国土资源厅印发的《关于处理乡镇煤矿采矿权案件的若干意见（试行）》（黔高法〔2005〕92号）等规定，矿业权承包主要分为劳务性承包和经营性承包。

（一）劳务性承包

劳务性承包合同是指以下情形：（1）采矿权主体将煤炭采挖等工作承包给他人，但自己依法经销煤炭，进行采矿手续管理的；（2）采矿权主体自己组织开采，但将煤炭承包给他人依法进行销售的。劳务性承包合同自签订之日起生效，但当事人另有给定的除外。

最高院在2016年7月12日发布的矿业权民事纠纷案件典型案例之五“资中县鸿基矿业公司、何盛华与吕志鸿劳务承包合同纠纷案”中阐述：“劳务承包在矿山企业的生产经营中大量存在，恰当认定承包合同的性质和效力有利于稳定交易秩序和维护交易安全。采矿权人将采矿任务发包给承包人完成，向承包人给付一定的劳务报酬，享有承包人的劳务成果的，其性质应认定为劳务承包合同。矿产资源勘查、开采的劳务承包不发生采矿权人主体的变更，不属于以承包形式转让采矿权，不受合同须经国土资源主管部门批准始生效的法律规制，在不违反法律、行政法规强制性规定的情况下，合同应确认合法有效。”

（二）经营性承包

经营性承包，一般指矿业权人将矿产资源在一定期限内的生产经营权让渡给他人，承包人向矿业权人支付相应的承包费用，并由矿业权人继续履行其法定义务和承担相应责任。

最高院在（2017）最高法民再176号民事判决书中认为，“根据上述约定，远洲公司虽是将案涉煤矿的生产经营权交由范万章，但是有两年的期限，并且远洲公司仍要继续履行采矿权人的法定义务，如办理各项手续、保证范万章能够正常生产经营等，并且承担非因范万章原因导致的经营风险。另一方面，在范万章经营管理不善或严重违法经营时，远洲公司有权解除该合同、更换经营者。这些约定均表明远洲公司让渡的仅是案涉煤矿在一定期限内的生产经营权，并不是采矿权全部权益，双方没有变更采矿权主体的意思表示，且远洲公司不退出煤矿的管理。故从上述约定看，《露天煤矿开采协议书》应认定为采矿权承包合同，而非变更采矿权主体的采矿权转让合同。”

三、矿业权承包与矿业权转让、矿业权租赁的区别

（一）矿业权承包与矿业权转让的区别

（二）矿业权承包与矿业权租赁的区分

如前所述，法律法规没有对“矿业权承包”的内涵进行明确规定。事实上，对采矿权的有偿让渡使用在法律性质上是一种“出租”行为，承包与租赁的实质都在于当事人以支付租金或承包费的方式，获得采矿权一定期限内的经营收益权。因此，我们认为，两者的实质差异并不明显。

正因为如此，关于两类合同的效力问题，司法解释将矿业权承包和采矿权出租作了相同规定，即《矿业权纠纷司法解释》第十二条第一款规定，当事人请求确认矿业权租赁、承包合同自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持。

由上述分析可知，面对矿业权二级市场中承包、租赁、转让等多种流转方式，司法实践应当在尊重当事人意思自治的基础上，依法准确认定合同性质和效力，当然同时应注意避免架空行政机关对实际勘查、开采行为的行政监管。尤其在涉及合同性质的认定上，不应拘泥于合同名称，应当根据合同约定的具体权利义务内容和实际履行情况，探求当事人真实意思表示，正确界定合同性质及其法律适用。当事人在签订类似合同时，也应全面分析和判断可能存在的法律风险，并尽量合法合规开展商业活动。

后记

基于多年来代理大量矿产资源及矿业权类案件的实践经验，我们编写了《矿产资源及矿业权纠纷实务焦点问题案例精析》一书，并已由法律出版社出版。

在该书的基础上，我们在“金杜研究院”开辟“矿产资源及矿业权纠纷”专栏，逐步推送相关文章，主要涉及矿业权出让、矿业权及矿产资源转让、矿业权租赁、矿业权承包、矿业权合作、矿业权抵押、矿业权侵权、建设项目压覆矿业权等诸多问题。

篇幅所限，我们推送的文章主要以法律问题分析而非案例探讨的方式呈现，如您希望了解更多的案例分析内容，请参阅《矿产资源及矿业权纠纷实务焦点问题案例精析》一书。