矿产资源及矿业权纠纷（七）丨未经审批的矿业权转让合同效力及各方权利义务

2022-07-30 18:58:01
来源：金杜研究院
作者：程世刚孙慧丽孙玲
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矿产资源及矿业权纠纷（七）丨未经审批的矿业权转让合同效力及各方权利义务

《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（2020年修正，法释〔2017〕12号）规定“矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力”，事实上改变了《探矿权采矿权转让管理办法》（2014年修订）关于矿业权转让合同经审批后才生效的规定。由于矿业权转让涉及民事权益和行政管理等多重复杂的法律关系，故需要详细梳理审批对矿业权转让合同及矿业权变动的影响，并考量未经审批矿业权转让合同项下当事人的权利义务关系。

一

如何认定未经审批的矿业权转让合同的效力？

国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第十条规定：“申请转让探矿权、采矿权的，审批管理机关应当自收到转让申请之日起40日内，作出准予转让或者不准转让的决定，并通知转让人和受让人。准予转让的，转让人和受让人应当自收到批准转让通知之日起60日内，到原发证机关办理变更登记手续；受让人按照国家规定缴纳有关费用后，领取勘查许可证或者采矿许可证，成为探矿权人或者采矿权人。批准转让的，转让合同自批准之日起生效。不准转让的，审批管理机关应当说明理由。”根据该规定，矿业权转让合同属于需经审批方生效的合同，如果未经审批，合同成立但未生效。

但在《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2017〕2号，2020年修正，下称“《矿业权纠纷司法解释》”）出台后，司法实践观点已经发生了变化。

《矿业权纠纷司法解释》第六条规定：“矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力。矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准，受让人请求转让人办理矿业权变更登记手续的，人民法院不予支持。当事人仅以矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准为由请求确认转让合同无效的，人民法院不予支持。”根据该司法解释，矿业权转让合同已经不属于需经审批方生效的合同。

法理上，以行政审批作为合同生效的前提，属于《中华人民共和国民法典》（2021年1月1日起施行，下称“《民法典》”）第二百一十五条规定的“合同效力与物权变动相区分原则”的例外。我们理解，行政机关对矿业权合同设置行政审批，其立法目的是为了实现对矿业权交易市场的有效监管。但是，此项规则的制定却给司法实践造成不少困扰。

严格执行上述“审批后合同才生效”法律规定的现实情况是，矿产资源的价格受市场行情影响而波动较大，当事人因价格变化而故意拖延履行报批手续和支付对价的情形屡见不鲜，而碍于“先审批后生效”的规定，在矿业权转让合同纠纷案件审判中，频繁出现法官为实现实质公平而对转让合同作“部分生效” “未生效但应履行报批义务” “未生效但应先支付价款” “未生效但当事人违反诚实信用原则应参照合同约定承担赔偿责任”等“技术性”处理的现象。

因此，承认矿业权转让合同在签订时即具有法律效力，是矿业权交易市场及司法实践的客观且迫切的需要。鉴于此，最高院在《矿业权纠纷司法解释》中规定了不审批不影响合同效力，或者说审批不是合同生效或无效的条件。

但需指出的是，该司法解释第六条规定“矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力”。但就“法律约束力”的内涵和边界，司法解释并未作出详细的界定，亦未正面回应未经行政审批的矿业权转让合同的效力状态究竟如何认定。因此，《矿业权纠纷司法解释》在法律适用上仍具有一定的模糊性。

二

如何处理未经审批矿业权转让合同项下当事人的权利义务关系？

除了对合同效力本身的讨论之外，未审批矿业权转让合同在履行过程中，可能会出现一方当事人不履行报批义务、出让方“一矿多卖”、受让人未依约支付转让款、主管机关不予批准转让申请等各种情形，并由此引发一系列问题。对此，我们结合《矿业权纠纷司法解释》的相关规定，对几种常见纠纷项下的重点法律问题进行如下分析。

（一）一方当事人不履行报批义务时，另一方当事人应如何救济？

报批义务的履行是矿业权转让申请获批的前提，是矿业权转让的重要组成部分，很大程度上决定了矿业权转让合同的目的能否顺利实现，故一般认为报批义务具有合同主给付义务的性质。

因此，如果当事人在履行期限届满之前，明确表示不履行报批义务，或者在履行期限届满后经催告仍不履行报批义务，将直接导致矿业权转让合同的目的无法实现，即构成根本违约。在此情况下，根据《民法典》第五百六十三条的规定，守约方应享有法定解除权。

对此，《矿业权纠纷司法解释》第七条规定：“矿业权转让合同依法成立后，在不具有法定无效情形下，受让人请求转让人履行报批义务或者转让人请求受让人履行协助报批义务的，人民法院应予支持，但法律上或者事实上不具备履行条件的除外。人民法院可以依据案件事实和受让人的请求，判决受让人代为办理报批手续，转让人应当履行协助义务，并承担由此产生的费用”；第八条规定：“转让人无正当理由拒不履行报批义务，受让人请求解除合同、返还已付转让款和利息，并由转让人承担违约责任的，人民法院应予支持。”

需要说明的是，《矿业权纠纷司法解释》仅从转让人不履行报批义务的角度进行规定，而并未涉及受让人不履行报批配合义务时的处理。虽然矿业权转让的报批程序通常是以转让人为主、受让人为辅开展，但是事实上在报批程序中转让人和受让人的配合缺一不可，任何一方拒绝合作均可能最终导致审批和变更登记的失败。鉴于此，我们认为，对于受让人不配合履行报批义务的情形，其法律责任应当参照适用《矿业权纠纷司法解释》第八条的规定进行认定。

（二）受让人未依约支付价款时，转让人享有何种抗辩权？

实践中，为保障转让方的利益，矿业权转让合同中通常会把受让方支付一定转让价款设置为转让方履行报批义务的前提条件。而对该合意是否具有法律效力、受让方在未依约支付相应价款的情形下是否有权要求转让方履行报批义务、转让方是否享有“先履行抗辩权”、受让方在何种情况下享有不安抗辩权等问题，《矿业权纠纷司法解释》给出了明确答案。

《矿业权纠纷司法解释》第九条规定：“矿业权转让合同约定受让人支付全部或者部分转让款后办理报批手续，转让人在办理报批手续前请求受让人先履行付款义务的，人民法院应予支持，但受让人有确切证据证明存在转让人将同一矿业权转让给第三人、转让人将被兼并重组等符合合同法第六十八条规定情形的除外”。

上述规定原则上认可了当事人对于报批义务和支付价款安排的意思自治效力。但是该条文亦仅规定了支付部分价款在先、履行报批义务在后一种情形下，转让人可以主张的权利及受让人可提出的抗辩。而实践中，当事人可能会基于不同的考虑而对付款和报批作出其他不同方式、不同顺序的安排，所以根据法条背后的法理，在处理当事人先履行抗辩权、不安抗辩权的同类问题时，我们理解，在尊重当事人合同约定的前提下，可以参考适用《矿业权纠纷司法解释》第九条的规定。

此外，关于迟延履行付款义务的违约责任条款是否具有效力的问题，我们认为，付款与报批的相关约定，均属于当事人意思自治的范畴，此部分意思表示并不涉及矿业权权属变更的行政介入，而仅是作为督促当事人履行合同的一种约定，结合《矿业权纠纷司法解释》第六条“法律约束力”的立法本意，应当认定该种约定对当事人具有法律约束力，即出让方有权根据合同约定追究受让方迟延付款的违约责任。

（三）矿业权人“一矿多卖”时，受让人应如何救济？

矿业权人存在“一矿多卖”的情形时，关于受让人权利的救济，在不同的情况下应有不同的内容。具体如下：

1．在矿业权转让合同依法成立后、自然资源主管部门批准前，转让人又将矿业权转让给第三人并经主管部门批准、登记的情形。

根据《矿业权纠纷司法解释》第十一条的规定，此种情形下受让人有权解除转让合同，并有权要求转让人返还已付转让款及利息和承担合同约定的违约责任。需要说明的是，在此情况下，因标的矿业权已过户登记在第三人名下，矿业权转让合同失去了履行的现实基础和完成条件，根据《矿业权纠纷司法解释》第七条第一款的规定，受让人请求转让人履行报批义务的，法院将不予支持。

2．在矿业权转让合同依法成立后、自然资源主管部门批准前，转让人又与第三人就同一矿业权签订转让合同，但未经报主管部门审批的情形。

在该情形下，虽未发生合同事实上或法律上“不能履行”的情况，但转让人事实上已构成根本违约，故我们认为受让人可参照适用《矿业权纠纷司法解释》第十一条的规定，主张解除转让合同，并要求转让人返还已付转让款及利息和承担合同约定的违约责任。若受让人未支付价款的，根据《矿业权纠纷司法解释》第九条的规定，有权拒绝支付。但同时，受让人基于商业利益的考虑，同样有权选择继续履行合同，要求转让人及时履行报批义务。

3．受让方确有证据证明转让人与第三人确实存在恶意串通并损害受让方合法权益的情形。

受让方能否主张转让人与第三方的合同无效、并主张继续履行转让方与受让方之间的转让合同，《矿业权纠纷司法解释》并未作明确的规定。有判例认为，根据原《合同法》第五十二条的规定，受让方关于确认转让方与第三方合同无效的主张应可得到法院支持。但由于此种情形下认定一矿多卖合同无效的法律依据为原《合同法》上的“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”，故受让人为证明符合该法定情形，通常将承担较重的举证责任，司法实践对认定该情形的把握也比较严格。

（四）如果自然资源主管部门不予批准矿业权转让申请，合同当事人是否有权解除合同？合同解除的法律后果是什么？

《矿业权纠纷司法解释》第六条规定，未经审批的矿业权转让合同自依法成立之日起即具有法律约束力。但是，如果自然资源主管部门不批准矿业权转让申请，则此时矿业权转让合同即陷入《民法典》第五百八十条规定的“法律上或事实上不能履行”的状态，合同之目的无法实现。在此种状态下，当事人是否享有合同解除权，《矿业权纠纷司法解释》并未作直接规定，但其第十条“国土资源主管部门不予批准矿业权转让申请致使矿业权转让合同被解除……”的规定，从侧面认可了当事人在此种情况下的合同解除权。

关于合同解除后的法律后果，《民法典》第五百六十六条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失。”概括而言，合同解除的主要法律后果为：终止履行、恢复原状、赔偿损失。终止履行其意自明，无需赘述。以下重点对恢复原状和赔偿损失进行分析。

关于矿业权转让合同解除后恢复原状的问题。对于受让方而言，其恢复原状请求权主要是返还已付转让款及利息。对于转让方而言，因采矿权、探矿权权利内容不同，其解除合同的法律后果有所不同。

对于采矿权，由于采矿权人享有按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动、自行销售矿产品、在矿区范围内建设采矿所需的生产和生活设施、根据生产建设需要依法取得土地使用权等权利，因此在合同解除后，其有权请求受让方返还获得的矿产品及收益。

对于探矿权，由于探矿权人享有按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查，在勘查作业区及相邻区域架设供电、供水、通讯管线、通行，优先取得新发现矿种的探矿权及勘查区内矿产资源的采矿权，自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品等权利。因此在合同解除后，其有权请求受让人返还勘查资料和勘查中回收的矿产品及收益，在受让方有权主张在向转让方返还时扣除相关的成本费用。

关于矿业权转让合同解除后赔偿损失的问题。《矿业权纠纷司法解释》第十条规定：“当事人一方对矿业权转让申请未获批准有过错的，应赔偿对方因此受到的损失；双方均有过错的，应当各自承担相应的责任。”

实践中常见的情形是，在矿业权转让合同签订后，因转让人迟延履行报批义务时，遇到政策调整（例如煤炭企业兼并重组过程中，只受理向兼并重组主体企业转让采矿权的申请），使得原来符合政策要求的转让申请不符合调整后的政策而导致转让申请无法取得批准。在此情况下，转让方应自行承担因此产生的损失，受让方有权要求转让方赔偿其造成的损失。

后记

基于多年来代理大量矿产资源及矿业权类案件的实践经验，我们编写了《矿产资源及矿业权纠纷实务焦点问题案例精析》一书，并已由法律出版社出版。

在该书的基础上，我们在“金杜研究院”开辟“矿产资源及矿业权纠纷”专栏，逐步推送相关文章，主要涉及矿业权出让、矿业权及矿产资源转让、矿业权租赁、矿业权承包、矿业权合作、矿业权抵押、矿业权侵权、建设项目压覆矿业权等诸多问题。

篇幅所限，我们推送的文章主要以法律问题分析而非案例探讨的方式呈现，如您希望了解更多的案例分析内容，请参阅《矿产资源及矿业权纠纷实务焦点问题案例精析》一书。