全国首部！《江西省矿山生态修复与利用条例》审议通过

文章来源于：i自然全媒体

为贯彻落实习近平生态文明思想，7月26日，江西省第十三届人民代表大会常务委员会第四十次会议审议通过《江西省矿山生态修复与利用条例》，自2022年12月1日起施行。这是全国首部专门规范矿山生态修复与利用管理的省级地方性法规，也是江西以“小切口”立法解决环境大问题的重要尝试。

 

江西作为国家生态文明综合改革“试验田”，聚焦人民群众反映强烈的矿山生态环境问题，提出了“作示范、勇争先”的目标要求。《条例》根据“既管现实、又管长远、精准实用”的立法原则，按照“将近年来矿山生态修复与利用的经验做法上升至法规制度，将矿山生态修复与利用存在的制度空白予以填补，将矿山生态修复与利用存在的突出问题予以解决”的立法思路，从实际出发，坚持问题导向，遵循“源头严防、过程严管、后果严惩”的管理逻辑，形成33条规定。

 

 

《条例》主要在四个方面作出明确规定。一是构建企业主责、政府统筹、监管部门各负其责的监管体系。强化采矿权人的生态修复主体责任；补充规定了未取得采矿许可证擅自采矿或者超越批准矿区范围采矿的，非法开采行为人的生态修复责任；压实县级以上人民政府组织实施历史遗留矿山生态修复的责任；厘清自然资源、生态环境、水利、农业农村等部门的监管职责。

 

二是完善矿山生态修复与利用过程管理。一方面，规定对采矿权人开展生态修复进行全链条管理，包括前期编制矿山地质环境保护、恢复治理与土地复垦等方案；中期采取具体生态修复措施、落实绿色矿山建设和计提使用生态修复基金等要求，履行边开采边修复义务；后期明确了停办、关闭矿山的生态修复验收等内容。另一方面，明确了历史遗留矿山的生态修复组织实施要求，强调国土空间生态修复规划的引领作用，并按照历史遗留矿山生态修复计划，组织实施并验收。《条例》开创性地对矿山生态修复后期管护、生态修复临时用地用林制度进行了规定，补齐了制度短板。

 

三是持续优化营商环境，支持社会资本参与矿山生态修复。明确了社会资本参与历史遗留矿山生态修复模式和程序、收益方式、产权激励政策、关联收益、土石料利用、金融扶持等，助力推动矿山生态修复与文化、旅游、体育、康养等产业融合发展，将“生态包袱”转化为绿色财富。

 

四是加强监督检查，严格责任追究。规定了自然资源等主管部门的监督检查责任及公职人员在矿山生态修复与利用工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的法律责任，建立公益诉讼制度，对采矿权人不依法履行矿山生态修复义务、修复基金落实不到位、修复主体不依法履行管护责任等进行责任追究。

 

 

《条例》原文

江西省矿山生态修复与利用条例

（2022年7月26日江西省第十三届人民代表大会常务委员会第四十次会议通过）

 

第一条　为了加强矿山生态修复与利用，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国环境保护法》等有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

 

第二条　本省行政区域内矿山生态修复与修复后资源利用及其监督管理等活动，适用本条例。

 

第三条　矿山生态修复与利用应当遵循因地制宜、科学规划，自然恢复、系统治理，社会参与、合理利用的原则，统筹生态效益、经济效益和社会效益。

 

第四条　县级以上人民政府应当统筹协调、督促推进本行政区域内矿山生态修复与利用工作，将其纳入国民经济和社会发展计划，建立由自然资源、生态环境、水行政、农业农村、林业等部门参加的矿山生态修复与利用协调机制，协调解决工作中的重大事项和问题。

 

乡镇人民政府、街道办事处应当配合做好辖区内的矿山生态修复与利用工作。

 

第五条　县级以上人民政府自然资源主管部门负责矿产资源利用和保护、矿山生态修复与利用的监督、指导、检查。

 

县级以上人民政府生态环境主管部门负责矿山大气、水、土壤等污染防治的统一监督管理，依法查处违法排放污染物的行为。

 

县级以上人民政府水行政主管部门负责矿山水土保持方案的审批和监督执行，依法查处造成水土流失的违法行为。

 

县级以上人民政府农业农村主管部门负责对矿山周边依法划分的受污染耕地，制定并实施安全利用方案或者采取风险管控措施。

 

县级以上人民政府林业主管部门负责矿山占用林地、湿地、草地等情况的监督管理，依法查处矿山非法占用林地、湿地、草地，以及擅自改变林地、湿地、草地用途的违法行为。

 

县级以上人民政府发展改革、应急管理、工业和信息化、财政、交通运输、文化和旅游、乡村振兴等部门，在各自职责范围内做好矿山生态修复与利用的有关工作。

 

第六条　县级以上人民政府编制国土空间生态修复规划时，应当将矿山生态修复与利用作为国土空间生态修复规划的重要内容。

 

第七条　矿山生态修复应当结合后续资源开发利用、产业发展等需求，因地制宜组织实施。在符合国土空间规划前提下，鼓励矿山修复后综合利用，科学合理保护地质遗迹，弘扬矿业文化，因地制宜建设矿山公园、地质博物馆、植物园、湿地公园、休闲农业、观光绿道、体育场所等多元化主题项目，推动矿山生态修复与文化、旅游、体育、康养等产业融合发展。

 

第八条　鼓励金融机构参与矿山生态修复项目，依托矿山生态修复后资源的有关权益，发展绿色基金、绿色信贷、绿色债券、绿色保险等金融产品，为矿山生态修复与利用提供金融支持。

 

第九条　按照谁破坏、谁治理的原则，由采矿权人承担矿山生态修复责任，其矿山生态修复责任不因采矿权终止而免除；未取得采矿许可证擅自采矿的或者超越批准的矿区范围采矿的，非法开采行为人除依法承担相应法律责任外，还应当承担生态修复责任。

 

由于历史原因无法确定修复责任人或者责任人灭失的矿山、政策性关闭时确定由政府修复的矿山（以下统称历史遗留矿山），由县级以上人民政府承担修复责任并组织实施。

 

第十条　矿山生态修复责任人应当采取下列生态修复措施，使矿山地质环境达到稳定、损毁土地得到复垦利用、生态系统功能得到恢复和改善：

 

（一）对矿区及其周边采取清除危岩、削坡减荷、坡面防护、修建挡护设施等措施，消除因开采活动引发的崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等地质灾害隐患；

 

（二）对可能被损毁的耕地、林地、草地等，进行表土剥离、集中存放，优先用于复垦土地的土壤改良，并采取治理措施处置固体废物，预防或者减少土壤污染；

 

（三）对矿区及其周边采取修建拦挡坝、截排水沟、集水池、沉砂池和其他废水处理措施等，减少水土流失和环境污染，对矿区生产废水和生活污水经分别处理达标后排放或者回收利用；

 

（四）对植被破坏后裸露的山体等进行生态复绿，对开采活动造成的岩坑、已经塌陷的采空区进行回填、复垦或者综合利用，对不能及时进行回填的采空区，应当采取安全防范措施；

 

（五）对尾矿库采取防渗漏、防扬散、防溃坝等措施，防止造成环境污染，消除安全隐患，及时进行土地复垦或者生态复绿后闭库销号；

 

（六）其他应当采取的生态修复措施。

 

第十一条　采矿权申请人或者采矿权人应当编制矿山地质环境保护、恢复治理与土地复垦方案和水土保持方案、环境影响评价文件等报有关主管部门审批，并由批准机关按照相关规定予以公开。

 

采矿权人应当按照经批准的方案、文件要求，采取有效措施保护和修复矿山生态环境，并保障矿山生产、运输等安全。坚持边开采、边修复原则，对不会受到后续矿山开采活动破坏或者影响的已开采区域，应当及时进行修复。

 

第十二条　采矿权人应当按照国家和本省有关规定设立矿山生态修复基金账户，计提矿山生态修复基金专项用于矿山环境治理恢复和土地复垦等生态修复，不得将矿山生态修复基金挪作他用。

 

县级以上人民政府自然资源主管部门应当会同同级财政、生态环境主管部门对矿山生态修复基金计提、使用情况进行监督检查。

 

第十三条　县级人民政府应当公告本行政区域内历史遗留矿山目录，根据国土空间生态修复规划组织制定历史遗留矿山生态修复计划，并将承担的历史遗留矿山生态修复经费列入本级财政预算。省、设区的市人民政府应当建立健全历史遗留矿山生态修复财政投入机制。

 

历史遗留矿山生态修复计划应当包括历史遗留矿山数量、分布情况、修复措施和方式、经费估算、完成时限等内容，向社会公布后实施。

 

历史遗留矿山生态修复方式包括自然恢复、工程治理、土地整治、转型利用等。

 

第十四条　在历史遗留矿山生态修复过程中，不得以采代修，擅自开采矿产资源。因合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的和原地遗留的土石料，县级人民政府自然资源主管部门应当编制土石料利用方案，经县级人民政府同意后，报经上一级人民政府自然资源主管部门审批后实施。土石料先用于该修复工程，纳入修复工程成本管理；有剩余的，应当由县级人民政府依托本级公共资源交易平台处置，销售收入优先用于保障该矿山生态修复工程。

 

第十五条　抢险救灾等急需使用土地的矿山生态修复项目，可以先行使用土地，并按照土地管理有关法律、法规规定办理相关手续。其中，属于临时使用林地并在使用后恢复了林业生产条件，依法补偿后交还原林地使用者的，不再办理用地审批手续，不收取植被恢复费。

 

第十六条　新建矿山应当按照国家或者本省有关绿色矿山的规定进行规划、设计、建设和运营管理。

 

县级以上人民政府应当将绿色矿山建设要求纳入采矿权出让公告，并在采矿权出让合同中明确绿色矿山建设相关要求和未建成绿色矿山的违约责任。

 

本条例施行前，采矿权出让合同中未明确绿色矿山建设相关要求的，县级以上人民政府应当加强与生产矿山企业的协商，通过签订采矿权出让补充协议，将绿色矿山建设相关要求和违约责任纳入协议内容。

 

本条例所称绿色矿山，是指在矿产资源开发全过程中，实施科学有序的开采，对矿区及周边生态环境扰动在可控制范围内，实现矿区环境生态化、开采方式科学化、资源利用高效化、企业管理规范化和矿区社区和谐化的矿山。

 

第十七条　采矿权人决定停办、关闭矿山的，应当在矿山停办、关闭前完成矿山生态修复，并向矿山所在地县级人民政府自然资源主管部门申请验收。矿山所在地县级人民政府自然资源主管部门应当会同同级生态环境、水行政、农业农村、应急管理、林业等部门组织验收；验收合格的，出具矿山生态修复验收合格确认书。

 

非法开采行为人完成矿山生态修复后的验收，参照前款规定执行。

 

历史遗留矿山生态修复竣工后的验收，按照国家和本省有关竣工验收的规定办理。

 

第十八条　采矿权人取得矿山国有建设用地使用权的，在符合国土空间规划和土壤环境质量要求前提下，经依法批准并按照市场价补缴土地出让价款，可以将该矿山土地修复后用于工业、商业、服务业等经营性用途。

 

第十九条　鼓励和支持社会资本采取自主投资、与政府合作、公益参与等模式投入历史遗留矿山生态修复与利用。

 

社会投资历史遗留矿山生态修复的，县级人民政府应当组织编制历史遗留矿山生态修复方案，报经上一级人民政府自然资源主管部门批准后向社会公布并实施。历史遗留矿山生态修复方案应当明确修复目标、自然资源资产配置情况、土地权属调整情况、支持政策、后续产业发展要求等。

 

历史遗留矿山生态修复与利用有两个以上社会意向投资者的，县级人民政府应当发布公告，依法采取公开竞争方式确定历史遗留矿山生态修复项目承担单位。

 

第二十条　县级以上人民政府可以通过下列方式支持社会投资历史遗留矿山生态修复与利用：

 

（一）允许社会投资者获得修复后的土地等相关自然资源资产使用权或者特许经营权发展适宜产业，并与生态修复项目承担单位同时签订矿山生态修复协议和自然资源资产配置协议；

 

（二）允许社会投资者从修复后产生的补充耕地指标、腾退的建设用地指标、建设项目使用林地定额、新增湿地占补平衡指标等生态修复产品收益中获得投资回报；

 

（三）支持社会投资者对修复形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，按照有关规定申请核证碳汇增量并进行交易；

 

（四）国家和本省规定的其他支持方式。

 

社会资本与政府合作的矿山生态修复项目有稳定经营性收入的，县级以上人民政府可以按照规定通过投资补助、运营补贴、贷款贴息、资本金注入等方式支持社会投资获得合理回报。

 

第二十一条　历史遗留矿山用地属于国有土地的，经有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回矿山国有土地使用权。其中，废弃国有建设用地修复后拟作为国有农用地的，可以由县级人民政府或者其授权的部门以协议方式确定生态修复项目承担单位，双方同时签订国有农用地承包经营合同，由修复项目承担单位从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产，使用中不得改变农用地性质。

 

历史遗留矿山生态修复后，对国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在法定最高年限以内有偿使用。

 

第二十二条　矿山损毁的非耕地复垦为耕地的，或者对损毁的耕地实施土地整治提质改造的，新增耕地以及新增产能经验收认定后可以纳入所在县（市、区）耕地占补平衡指标库，用于耕地占补平衡，按照国家和本省有关规定流转使用。

 

正在开采矿山依法取得的存量建设用地和历史遗留矿山废弃建设用地修复为农用地的，腾退的建设用地指标优先用于当地产业发展，节余指标可以按照国家和本省有关规定，在本省行政区域内流转使用。

 

实施矿山生态修复补充林地的，纳入所在县（市、区）补充林地储备库，用于林地占补平衡，按照国家和本省有关规定奖励给县级人民政府的建设使用林地定额，采矿权人或者社会投资历史遗留矿山生态修复项目承担单位可以在本县（市、区）内使用。

 

实施矿山生态修复新增湿地的，可以按照本省有关规定进行湿地占补平衡指标核算。经核算产生的湿地占补平衡指标统一进入省湿地资源运营平台流转使用。

 

第二十三条　乡镇人民政府应当加强巡查，发现未履行或者未完全履行矿山生态修复责任以及其他违法行为的，应当及时向有关单位和部门报告。

 

任何组织和个人有权对未履行或者未完全履行矿山生态修复责任以及其他违法行为进行投诉和举报。接到投诉、举报的有关单位和部门，应当依法受理并及时处理，并对投诉人、举报人的个人信息予以保密。

 

第二十四条　县级以上人民政府应当组织开展矿山生态修复与利用的宣传，鼓励和支持矿山生态修复与利用新技术、新方法、新工艺等的研究开发和应用，对矿山生态修复与利用工作中成绩显著的组织和个人，按照国家和本省有关规定给予表彰和奖励。

 

第二十五条　矿山生态修复验收合格后，采矿权人、非法开采行为人、历史遗留矿山生态修复项目承担单位应当承担为期三年的管护责任。三年期届满，属于农民集体所有土地的，由土地使用权人或者农民集体管护与利用；属于国有土地的，由国有土地使用权人或者县级人民政府指定的单位管护与利用。

 

第二十六条　县级以上人民政府自然资源等主管部门应当加强对采矿权人、非法开采行为人履行生态修复责任情况的监督检查，督促其及时履行矿山生态修复责任，确保矿山生态修复进度和质量。

 

第二十七条　对未履行矿山生态修复责任、损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织向人民法院提起公益诉讼的，检察机关和县级以上人民政府自然资源主管部门及有关部门可以依法予以支持。检察机关依法提起公益诉讼的，县级以上人民政府及有关单位应当依法予以支持配合。

 

第二十八条　国家机关及其工作人员在矿山生态修复与利用工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

 

第二十九条　违反本条例规定，采矿权人未按照规定设立矿山生态修复基金账户或者计提、使用矿山生态修复基金的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正或者改正不到位的，处一万元以上三万元以下罚款。

 

第三十条　违反本条例规定，采矿权人、非法开采行为人未履行或者未完全履行矿山生态修复责任的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正或者改正不到位的，对采矿权人、非法开采行为人处十万元以上三十万元以下罚款。县级以上人民政府自然资源主管部门会同同级生态环境主管部门可以直接组织修复或者委托第三方修复，所需费用由采矿权人、非法开采行为人承担。

 

第三十一条　违反本条例规定，采矿权人、非法开采行为人、历史遗留矿山生态修复项目承担单位不履行管护责任的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的，由责令限期改正的自然资源主管部门根据需要委托他人代为管护，所需费用由责任人承担。

 

第三十二条　违反本条例规定的其他行为，法律、法规已有处罚规定的，适用其规定。

 

第三十三条　本条例自2022年12月1日起施行。

 

 

《条例》解读

 

7月26日，江西省在全国率先出台《江西省矿山生态修复与利用条例》，以法治推动矿山生态修复与利用工作，规范矿山生态修复与利用管理，解决矿山生态环境问题，鼓励社会资本参与历史遗留矿山生态修复，提振市场信心、优化营商环境，将“生态包袱”转化为绿色财富。

 

 

江西作为矿业大省，矿产资源丰富。由于过去长期“重开采、轻生态”，矿产资源开采引发了地质灾害、水土流失等系列危及周边群众生产生活的生态环境问题，遗留下巨大的“生态包袱”。党的十八大以来，江西在制度建设、开展专项行动、实施重大修复工程等方面，戮力推动在采矿山生态环境监管与废弃矿山生态修复工作，但仍然存在矿山企业生态环保意识不强、监管部门职责不清、历史遗留矿山治理任务重且资金不足、市场化机制不活等问题。据调查，江西现有持证矿山2542座（不含自然资源部发证的铀矿）、历史遗留废弃矿山13.48万亩待治理，生态修复压力大、任务重。全省矿山生态修复与利用工作正处于爬坡过坎、滚石上山的关键时期，迫切需要建立系统、独立、有针对性的法治体系保障，以构建适应新形势、新要求的矿山生态修复制度，并将一些有效的经验、做法上升为法规制度，使其进一步系统化、规范化，增强其权威性、实效性和法律约束力，提升全省矿山生态修复与利用管理法治化水平。

 

 

2021年5月起，江西省人大环资委将矿山生态修复与利用作为重点调研内容，先后赴全省各地开展实地调研。“在调研过程中我们发现，除矿山企业自身存在的问题外，地方也缺乏将废弃矿山‘生态包袱’转化为绿色财富的有效思路与方法。这就需要我们从法治保障、政策支持等方面进一步推动矿山生态修复与后续资源利用、产业发展相结合。”江西省人大环资委主任委员吴治云说，“我们将调研成果转化为立法成果，针对矿山生态修复与利用开展‘小切口’立法，为全面建设‘美丽江西’提供坚实的法治保障。”

 

据悉，此次立法工作自开展以来，在确保立法质量的前提下，江西坚持以问题为导向，倒排时序，加快立法步伐，仅用一年时间就完成立法全过程，是“小快灵”立法的生动实践。“在编制江西省人大常委会2022年立法计划时，我们及时将有关专门委员会提出的立法建议列入立法计划，在全国率先出台矿山生态修复与利用方面省级地方性法规。”江西省人大常委会法工委副主任杨润华介绍说，“我们在制定《条例》过程中，捋顺了矿山生态修复的责任主体，按照谁破坏、谁治理的原则，确定采矿权人、非法开采行为人为矿山生态修复责任人；将历史遗留矿山生态修复主体确认为县级以上人民政府，并按照权责对等的原则，明确了省、市、县三级人民政府的责任。”

 

 

“一直以来，各地对采矿业科学开采、规范管理、保护生态等缺乏系统性、指标化的强制监管。”江西省司法厅副厅长凌云介绍说，“为真正做到源头严防，促进采矿业绿色发展，助推矿业产业绿色升级，《条例》将全面推进绿色矿山建设上升为法规，要求新建矿山一律按照绿色矿山规定进行规划、设计、建设和运营管理。新建和存量矿山分别通过将绿色矿山建设要求纳入采矿权出让合同、补充签订采矿权出让协议的方式，落实绿色矿山建设相关要求。”

 

《条例》还补充规定了非法开采行为人生态修复义务。过去，对未取得采矿许可证擅自采矿的或者超越批准的矿区范围采矿的，仅仅对非法开采矿产资源进行相关处罚，对其造成的生态环境破坏没有明确规定，导致遗留了不少生态包袱。《条例》首次要求非法开采行为人应采取生态修复措施修复矿山，对于非法开采行为人未履行或者未完全履行生态修复义务的，须承担相应法律责任。

 

 

为鼓励社会资本参与历史遗留矿山生态修复，《条例》明确，允许社会投资者获得修复后的土地等相关自然资源资产使用权或者特许经营权发展适宜产业，并与生态修复项目承担单位同时签订矿山生态修复协议和自然资源资产配置协议，从修复后产生的补充耕地指标、腾退的建设用地指标、建设项目使用林地定额、新增湿地占补平衡指标等生态修复产品收益中获得投资回报。

 

江西省自然资源厅副厅长涂迎九表示，矿山生态修复与利用，既是保护问题也是发展问题。“实际需要解决几个问题，《条例》就规定几条。很多创新性内容为今后工作提供了遵循，指明了方向。特别是《条例》明确了修复后综合利用的方向以及相关配套的用地政策、金融政策。通过将实践有效的产权激励、土石料综合利用、绿色金融扶持等政策经验上升为法规制度，助力推动矿山生态修复与文化、旅游、体育、康养等产业融合发展，将有效促进‘生态包袱’向绿色财富转化，将废弃矿山还原成‘绿水青山’，再造‘金山银山’。”

记者：骆岩岩 何振林 刘瑛
来源于：i自然全媒体