矿产资源及矿业权纠纷（六）丨矿业权出让登记瑕疵产生权属争议，权利人如何寻求救济？

2022-07-27 10:06:15
来源：金杜研究院
作者：程世刚高冠识
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矿产资源及矿业权纠纷（六）丨矿业权出让登记瑕疵产生权属争议，权利人如何寻求救济？

矿业权出让过程中，经常发生实际投资主体无法取得矿业权的情况，由于矿业权的特殊性，相关争议解决方式有时不同于一般的不动产物权，如果选择了不正确的救济途径，就有可能费尽心力却一无所获，本文梳理了矿业权出让登记瑕疵产生权属争议的民事及行政救济途径，以期为相关商业实践提供参考。

一

因矿业权出让存在登记瑕疵而产生权属争议，当事人能否直接请求人民法院就矿业权归属作出民事确权判决？

（一）矿业权证兼具物权凭证与行政许可双重属性，难以通过民事诉讼直接否定其效力

通常而言，对于因登记瑕疵而产生的不动产权属争议，当事人可以依据《中华人民共和国民法典》（2021年1月1日起施行，下称“《民法典》”）第二百二十条、原《中华人民共和国物权法》（2007年10月1日起施行，2021年1月1日废止，下称“《物权法》”）第十九条等规定，请求法院作出民事确权判决。相较其他救济途径而言，民事诉讼具有诉讼主体相对平等、程序相对完善、保护利益直接等优点，因此往往更受当事人青睐。

但是，根据《中华人民共和国矿产资源法》（2009年修正，下称“《矿产资源法》”）及其实施细则的有关规定，国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（2020年修正，法释〔2020〕17号）第三条第一款规定：“受让人请求自矿产资源勘查许可证、采矿许可证载明的有效期起始日确认其探矿权、采矿权的，人民法院应予支持。”

最高人民法院环境资源审判庭编著的《最高人民法院矿业权司法解释理解与适用》一书中，将其解读为：“矿业权作为一种特殊的用益物权，除适用《物权法》外，还受《矿产资源法》以及《行政许可法》等法律法规的规范，其权利载体——矿产资源勘探许可证、采矿许可证并非仅仅是矿业权的物权凭证，同时也是行政许可的法律文书。”

据此，矿产资源勘查许可证、采矿许可证作为矿业权的权利凭证，其不仅是矿业权的物权凭证，也体现了矿业权取得过程中的行政许可特征，既具有民事权利的外观，也具有行政许可授权行为的特殊性。

进一步而言，《中华人民共和国行政许可法》（2019年修订）第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”第九条规定：“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。”在此基础上，《矿产资源法》、国务院《矿产资源勘查区块登记管理办法》（2014年修订）《矿产资源开采登记管理办法》（2014年修订）等相关规定也就矿业权的管理、审批等行政权限等作出了专门规定。

因此，有观点认为，矿业权的设立及变更属于行政机关的行政管理职能，法院虽可以在行政诉讼案件中对其合法性加以审查，但不宜在民事诉讼中越过矿业权证直接认定矿业权的归属。否则，司法权将逾越其边界，而处理了行政权范围的事项。

最高人民法院于2016年7月发布的矿业权民事纠纷典型案例中，即有“孙某等三人与玄某探矿权权属纠纷案”。最高人民法院在案例典型意义中认为，判决驳回当事人直接变更矿业权权属的请求，是对行政机关行政管理职能的尊重，准确把握了司法介入的法定边界。

（二）基于矿业权出让合同的相对性，非合同主体难以通过民事诉讼确认其为矿业权人

即使忽略矿业权登记的行政属性，而将其单纯视为自然资源主管部门履行矿业权出让合同的行为，基于合同的相对性，自然资源主管部门也仅负有向合同相对人出让矿业权的合同义务。合同之外的主体向自然资源主管部门主张合同权利缺少合同依据，也难以得到支持。

即使是在受托人代理实际投资人签订矿业权出让合同的情况下，只要自然资源主管部门在订立出让合同时无从了解受托人与实际投资人之间的代理关系，则根据《民法典》第九百二十五条、原《中华人民共和国合同法》（1999年10月1日起施行，2021年1月1日废止，下称“《合同法》”）第四百零二条之规定，也不能将实际投资人视为矿业权出让合同的主体，因此实际投资人也就不能通过民事诉讼途径主张自己为真正的矿业权人。

二

无法请求法院直接确认矿业权归属情况下的其他民事救济途径

如上文所述，当事人因矿业权存在登记瑕疵而就其权利归属产生争议时，不能请求人民法院直接作出民事确权判决。但是，对于矿业权实际投资人而言，民事救济途径并非毫无意义，尤其是在受托人违反委托合同约定，并采取欺诈等不法方式将矿业权登记在自己名下等情形时，作为委托人的实际投资人依然可以起诉受托人，要求其承担违约责任、赔偿损失。

由于矿业权的现存价值以及受托人此前因矿业权而获得的收益，均应属于委托人在合同履行后可以预期获得的利益范畴，委托人可以依据《民法典》第五百八十四条（《合同法》第一百一十三条第一款）之规定，向受托人请求实际损失赔偿和预期利益赔偿。

值得注意的是，在民事诉讼案件中，委托人也可以尝试将委托合同的目的解释为“委托人最终取得矿业权”，进而主张受托方应以转让矿业权的形式继续履行合同，从而将民事上的物权确认之诉调整为行为给付之诉，避免法院裁判逾越司法权力的边界。但需要注意的是，能否从委托合同中解读出转让的含义，受托人的矿业权证照是否会被行政机关撤销，以及行政机关能否批准矿业权转让等因素均存在较大的不确定性，因此能否采取该种诉讼策略，仍需结合具体案情加以审慎判断。

三

当事人能否作为利害关系人起诉自然资源主管部门？

部分案例中，实际投资人在民事诉讼结果不利的情况下，也会尝试通过行政诉讼途径寻求救济，但实际结果可能依然不甚理想。原因主要在于，法院可能认为矿业权行政出让或登记行为没有对实际投资人合法权益产生实际影响，不具有可诉性。就此我们简要分析如下。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2015〕9号，2018年2月8日废止）第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”。

上述规定的目的，主要在于行政案件中当事人提出的行政诉讼请求应具有“诉的利益”，即有利用司法程序保护的必要。如果行政机关的行为并未实质性的影响到当事人的权利义务，则法院也就没有对当事人诉求和权利进行审理和司法保护的必要。另一个角度而言，如果行政机关的行为不对相对人的权利义务产生实际影响，就不具有行政诉讼法的可诉性，也就不属于行政诉讼的受案范围。

因此，矿业权投资主体应当高度重视自然资源主管部门行政行为对矿业权出让中权利主体认定的重要作用。如果在矿业权出让或矿业权证登记过程中，实际投资人均未出现，此时确实难以认定行政行为对实际投资人权益产生影响。如果实际投资人曾参与到矿业权出让或矿业权证登记过程中，但最终未被登记为矿业权人，此时行政机关的行为就可能损害实际投资人的权益。此种情况下，应当允许投资人提起对行政机关的诉讼。

总之，我们建议矿业权投资主体在办理矿业权证照过程中，应尽量做到全程参与，才能防患于未然。如果发生纠纷，也要充分进行法律分析和论证，理智选择诉讼策略和维权路径，才能最大化的减少损失，维护己方合法权益。

后记

基于多年来代理大量矿产资源及矿业权类案件的实践经验，我们编写了《矿产资源及矿业权纠纷实务焦点问题案例精析》一书，并已由法律出版社出版。

在该书的基础上，我们在“金杜研究院”开辟“矿产资源及矿业权纠纷”专栏，逐步推送相关文章，主要涉及矿业权出让、矿业权及矿产资源转让、矿业权租赁、矿业权承包、矿业权合作、矿业权抵押、矿业权侵权、建设项目压覆矿业权等诸多问题。

篇幅所限，我们推送的文章主要以法律问题分析而非案例探讨的方式呈现，如您希望了解更多的案例分析内容，请参阅《矿产资源及矿业权纠纷实务焦点问题案例精析》一书。