矿产资源及矿业权纠纷（四）丨建设项目压覆矿产资源的补偿标准是什么？

2022-07-22 14:23:18
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建设项目（例如铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物等）压覆矿产资源，将对该区域内的采矿权或探矿权行使产生影响，故需向权利人进行补偿。补偿标准如何确定？实践中的看法不一，我们根据相关规定及实践经验总结如下。

一

有国家层面的法定参考补偿范围，但实践中补偿范围的确定可能超出该范围，同时也需关注各省有无具体规定

（一）国家层面的法定参考补偿范围

根据原国土资源部《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号，下称“137号文”）的规定，补偿协议中补偿的范围原则上应包括：第一，矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款；第二，所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。

1. 关于“矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款”

根据《中华人民共和国矿产资源法》（2009年修正，下称“《矿产资源法》”）等规定，被压覆的矿业权人应缴的价款，是指在矿业权有偿取得制度下，矿业权人被压覆的资源储量按照国家有关规定缴纳的资源税、资源补偿费、矿业权出让收益等。这是因为，被压覆的矿业权人应缴的价款，即成为其因建设项目压覆矿产资源而遭受的损失，但又由于该等损失系因建设项目压覆矿产资源引发，故该等损失的承担主体应为压覆矿产资源的建设单位。

该问题项下还涉及压覆范围和资源量如何确定的问题。根据相关规定及实践总结如下：

① 如果建设单位与矿业权人在补偿协议中已明确约定，或者自然资源主管部门就此出具了压覆矿产资源补偿建议函等正式文件，可据此认定压覆区域范围。

② 如果建设单位与矿业权人对此有争议，则法院可能援引相关法律规定进行综合认定，例如《矿产资源法》第二十条仅规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近“一定距离以内”、铁路、重要公路两侧“一定距离以内”、重要河流、堤坝两侧“一定距离以内”开采矿产资源，那么对于何为“一定距离以内”，则需要根据其他相关法律法规确定。

③ 如果因建设单位的建设行为，矿业权人被责令关闭全部矿区，则全部矿区可视为被压覆区域。

由于矿产资源通常埋藏于地下，且存在一个矿区有多个建设项目交叉压覆的情况，对建设项目压覆的资源量通常难以确定，实践中一般由专业的中介机构，根据科学的评估方法出具压覆资源量的评估报告。

2.关于“直接损失”和“间接损失”

损失又分为直接损失和间接损失（或称预期利益损失）。直接损失一般指受害人现有财产的减少，也就是加害人不法行为侵害受害人的财产权利，致使受害人现有财产直接受到的损失。在建设项目压覆矿产资源领域，该等损失主要体现在勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁矿区原有设施等方面。

有观点认为，137号文的规定将“间接损失”排除在外。这是因为，在建设项目压覆矿产资源情况下，所压覆的资源在未来能否获得收益，会因为矿产品市场价格及整体经济形势变化等原因而难以确定，且若是探矿权受到压覆，本身探矿权人未来能否取得该区域的采矿权、能否正常开采出矿产资源并销售矿产品尚存在不确定性，故更无法认定间接损失。

但也有观点认为，无论是探矿权还是采矿权，权利人均有实现预期收益的正当、合理预期，故应当保护矿业权人的预期利益损失即间接损失。由于137号文至今已有十年，且其为原国土资源部的部门规范性文件，故实践中是否必须参照该规定，仅对矿业权人的直接损失给予补偿，存在较大争议。

最高人民法院近年来的裁判观点支持对矿业权人的间接损失给予补偿

① 最高人民法院在（2017）最高法民终493号铁路压覆煤矿探矿权纠纷二审民事判决书中认为：“侵害探矿权应补偿或赔偿其相应财产价值，137号文强调的是行政审批管理职责，不能直接作为处理民事主体之间民事权益纠纷的依据。”

② 最高人民法院在（2019）最高法民终289号财产损害赔偿责任纠纷二审判决书中认为，侵权损害赔偿采用“填平”原则，目的在于使被侵权人尽可能恢复到未遭受加害行为之前应有的状态。根据原《中华人民共和国侵权责任法》（2010年7月1日起施行，2021年1月1日废止，下称“《侵权责任法》”）第十九条“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算”的规定，财产损失是指实际损失，包括直接损失（现有财产的减少）和间接损失（可得利益的丧失）。

国家层面的文件也表明了“提高补偿标准”的精神

即：中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（2019年4月14日发布实施）指出：“建立健全依法建设占用各类自然生态空间和压覆矿产的占用补偿制度，严格占用条件，提高补偿标准。”

（二）压覆矿产资源需经省级自然资源行政主管部门审批的情况下，补偿协议的补偿范围需关注各省有无具体规定

根据137号文的规定，根据矿产资源类型的不同，压覆矿产资源需经省级以上自然资源行政主管部门审批或需经自然资源部审批。对于需经自然资源部审批的压覆，其补偿标准可参照137号文中的规定。但对于仅需省级以上自然资源行政主管部门审批的矿产资源补偿协议的补偿标准，交由省级人民政府制定。因此，对于该类压覆，补偿范围需关注各省有无具体规定。

例如，《江西省人民政府办公厅关于进一步规范省重点建设项目压覆矿产资源评估补偿工作的通知》（赣府厅字[2013]15号）规定：“六、省重点建设项目压覆矿产资源的补偿内容，包括探矿权补偿和采矿权补偿两个方面：（一）探矿权以被压覆的矿区范围内探矿权价款、实际投入的勘查投资及其他相关投入为依据补偿；整个矿区或核心区域被压覆的，应按照取得该矿业权的全部投资为依据补偿。（二）采矿权补偿由直接损失、出让合同已缴价款组成。1．直接损失的补偿。含所压覆矿产资源分担的勘察投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。矿山开采、加工开发等专用设备按市场评估价减去设备出让价给予补偿，通用设备按搬迁所产生费用给予补偿。2．已缴价款补偿。按矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）给予补偿。”

二

补偿合同约定的补偿标准与法定参考标准不一致时，如何处理

前述压覆补偿合同的补偿标准仅是法定的参考标准，实践中大量出现双方协商达成的压覆补偿合同约定的补偿标准与其不一致的情形。就此应如何处理？

例如，在最高人民法院审理的（2012）民一终字第8号建设项目压覆铁矿探矿权纠纷二审案件中，双方根据《评估报告》签订《补偿合同》，但《补偿合同》约定的补偿标准与法定参考标准并不一致。双方就此发生争议，一审判决在认定侵权事实及行为违法性时，按照审理侵权纠纷案件的思路审理，但就损害赔偿后果部分，采用了审理合同纠纷案件的思路，以双方当事人的意思表示一致的合同约定，来认定案件的侵权后果。二审法院维持一审一判决，这看似矛盾，实则不然。

首先，法院审理该案仍然是按照侵权案件的审理思路，并没有因为《补偿合同》的存在而将案件性质改变为合同纠纷。在侵权纠纷审理项下，针对侵权损害赔偿额，法院综合全案事实及证据情况，寻求合理的参考依据。

其次，一般情况下，如果不存在《评估报告》及《补偿合同》，法院通常会应当事人一方的申请，对侵权损害后果的具体金额委托鉴定，至于鉴定或评估的参考依据，根据原《合同法》的规定，按照损失发生时的市场价格或其他合理方式计算（《民法典》的规定与此保持一致）。

最后，如果侵权人与被侵权人曾就赔偿或补偿事宜进行协商，并由双方或侵权人委托对损失进行评估，双方参考评估金额签订书面的补偿协议，那么法院可能认为评估报告所确定的评估结果可以作为案涉探矿权市场价值的参考。补偿协议对于补偿金额的约定视为双方对损失金额达成的一致，故而依据补偿合同约定的金额对损失金额予以认定。这也符合侵权责任中的损失赔偿责任可以由侵权人和被侵权人双方约定的法理。

另外需要指出的是，上述案件原审法院判决中认为“因案涉铁路现已建成，救济的方式以赔偿损失为宜”，这充分说明，虽然根据原《侵权责任法》相关规定，承担侵权责任的形式多种多样，赔偿损失只是其中的一种（《民法典》的规定与此基本保持一致）。但在该类建设项目压覆矿产资源的案件中，因为建设项目已经建成或将要建成，停止损害或恢复原状将可能造成更大的损失，因此法院通常会考虑案件实际情况，不予支持恢复原状、停止侵权等此类侵权责任方式的诉讼请求，仅判决赔偿建设项目压覆所导致的损失。

后记

基于多年来代理大量矿产资源及矿业权类案件的实践经验，我们编写了《矿产资源及矿业权纠纷实务焦点问题案例精析》一书，并已由法律出版社出版。

在该书的基础上，我们在“金杜研究院”开辟“矿产资源及矿业权纠纷”专栏，逐步推送相关文章，主要涉及矿业权出让、矿业权及矿产资源转让、矿业权租赁、矿业权承包、矿业权合作、矿业权抵押、矿业权侵权、建设项目压覆矿业权等诸多问题。

篇幅所限，我们推送的文章主要以法律问题分析而非案例探讨的方式呈现，如您希望了解更多的案例分析内容，请参阅《矿产资源及矿业权纠纷实务焦点问题案例精析》一书。