【全国土地日】守底线、节成本，矿企如何解决采矿用地难题？

 

今天是第32个全国土地日。近两年，国家实行最严格的耕地保护制度，以“零容忍”的态度严查案件、严肃追责，持续打击非法占用耕地，特别是永久基本农田的行为。2021年9月修改的《土地管理法实施条例》规定，违法占用土地的，罚款额为每平方米100元以上1000元以下。这就意味着，每违法占用一亩土地，最高或面临66万余元的处罚。因此，企业违法用地将面临非常高的经济成本甚至是刑事责任。那么，关于采矿用地的使用方式，国家做了哪些改革和尝试？矿业企业如何低成本取得采矿用地，解决采矿用地难题？树人律师将在本文中对现行用地政策进行分析解读，供广大矿业企业参考。 

一

采矿用地范围的界定和使用现状

采矿用地是指采矿、采石、采砂（沙）场、砖瓦窑等地面生产用地，排土（石）及尾矿堆放地。根据《土地利用现状分类（国家标准）》，采矿用地属于二级类用地，与工业用地、盐田、仓储用地同属于一级类用地工矿仓储用地项下。

我国实行严格的土地用途管制制度，土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中农用地包括耕地、林地等。而采矿用地多在乡村，大多占用的农用地。根据规定，需要将农用地转为建设用地后方可使用。

一方面，采矿用地为单独选址用地，取得建设用地需要经过用地预审、建设用地审批、征收等多个环节，时间长、成本高、协调难度大，大大增加了矿业企业的负担；

另一方面，我国严格限制农用地转为建设用地，严格控制建设用地总量。受规划、指标、占补平衡等诸多限制，采矿用地很难获得审批。以上种种因素导致了矿业企业长期面临用地难的问题。

二

近几年采矿用地的改革情况

近几年，自然资源部和地方自然资源部门出台了一些文件，加强采矿用地改革工作，积极探索采矿用地方式。除了有偿出让、租赁取得国有土地使用权外，还存在如下用地方式：

（一）放开集体经营性建设用地流转，使用集体土地不必经过征收程序

根据原《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”），从事非农业建设必须使用国有土地或者将集体土地征为国有。农民集体的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。2020年1月1日修改施行后的《土地管理法》作出重大变革，设立了集体所有的经营性建设用地入市制度，即对于已经登记的集体经营性建设用地，土地所有权人有权直接以出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。通过出让方式取得集体经营性建设用地使用权后，可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。

集体经营性建设用地入市制度，体现了坚持市场配置资源的大方向，目的在于逐步建立起城乡统一的建设用地有偿使用制度。对于矿业企业来说，减少了征收程序，简化了用地审批流程；对于土地所有人来说，可以通过出租方式将土地交由第三方使用，合法、持续地获取土地收益。

（二）净矿出让制度

《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号，以下简称“7号文”）明确积极推进“净矿出让”，开展砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让，积极推进其他矿种的“净矿”出让。即矿业权出让前妥善解决好矿业权与土地使用权、林地使用权、道路使用权等其他权利之间的关系，让竞得人不再受土地、林地、地面附着物及固定资产等权益制约，同时矿区范围不在自然保护区、生态红线等范围内，竞得人按规定能够及时办理矿业权证，并能顺利开展勘查开采工作。

由于采矿作业过程中，往往要修建道路、清理地表附着物和补偿、占用土地、修建配套设施等，必须取得矿区周边的利益相关方的许可。但长期以来，采矿权出让过程中都未能解决前述问题，导致采矿权竞得人成交后，因与当地村民“谈不拢”，存在长期不能开工的情况。

“净矿”出让的目的在于矿业权出让后，矿业权人可以顺利开展勘查开采工作。根据7号文规定，如果因矿业权出让前期工作，导致矿业权人无法如期正常开展勘查开采工作的，自然资源主管部门可以撤回矿业权，并退还矿业权出让收益等已征收的费用。因此，实行净矿出让制度可以避免以前矿业权出让与土地出让两条线的模式，将矿业权出让和土地出让相配套，彻底解决“合法采矿，违法用地”的尴尬。

（三）临时用地方式

《土地管理法》中仅规定了勘查用地可以以临时用地的方式使用，对于采矿用地能否以临时用地方式使用并无明确依据。以临时用地方式使用土地，即是在不改变土地用途和性质、不改变土地权属的情形下使用土地，但是需要在临时用地期满之日起一年内恢复种植条件。

2010年，原国土资源部通过了《采矿用地方式改革试点方案》，进行采矿用地方式改革试点，探索在不改变农村土地所有权性质、不改变土地规划用途前提下，以临时用地的方式满足采矿用地需要。《采矿用地方式改革试点方案》中规定了试点适用的基本条件，即：矿体埋藏较浅，适合露天开采；采矿后易于复垦为耕地或者恢复土地原农业用途；采矿作业占地周期短，原则上完成采矿和土地复垦的实施周期不超过五年。

2020年6月29日，自然资源部印发了《关于做好采矿用地方式改革试点有关工作的通知》，提出2021年6月30日后不再新批准试点矿山使用临时用地进行生产建设。组织开展试点政策实施效果评估，推动试点成果的政策转化。

2020年10月，甘肃省自然资源厅也出台了采矿用地的规定，实行差别化供应采矿用地。不满4年的，可按临时用地有关规定管理，但必须进行合理补偿。

因此，临时用地是否能够确定作为矿业企业采矿用地的方式，有赖于自然资源部门在试点成果基础上出台文件予以明确。

三

采矿用地改革建议

（一）协调好用地规划和矿产资源规划，加大矿业用地的供应力度

农用地能否转为建设用地，取决于以下三个方面：

1、国土空间规划和土地利用总体规划。如果符合土地利用总体规划确定的用途，在建设用地范围内的农用地就可以转为建设用地，否则将不得转为建设用地。

2、土地利用年度计划。政府批准农用地转用必须在土地利用年度计划控制指标范围之内，不得超计划批准农用地转用。

3、建设用地供应政策。国家通过制定建设用地的供应政策，控制建设用地总量，防止大量占用农用地，同时优化投资结构，防止重复建设，促进国民经济协调发展。

目前，矿业企业采矿占用的土地基本为农用地，如果转为建设用地，还必须考虑上述因素。因此，矿产资源规划必须和国土空间规划相协调。律师建议，对于已经取得的采矿权和纳入采矿权出让计划的，应当对土地利用规划进行调整，调整为采矿用地。保障新增建设用地的指标，对于批准的采矿项目，应当在履行用地审批时配置相应指标，使得集体经营性建设用地入市制度在采矿用地方面能够切实落地。

（二）继续推行临时用地方式使用采矿用地

矿山企业采矿用地主要有两种类型：

一是直接服务于采矿生产的永久性建筑物及设施用地，主要指为采矿生产系统和辅助生产系统服务的地面建筑物、构筑物用地，具体包括安放生产设备、道路、办公、生活等设施和其他生产用房用地。

二是采矿挖损和占压用地，包括露天采矿、地下开采井口区域挖损的地表以及用于堆放采出的矿石、废石等压占的地表等。对于不涉及永久性建筑物和设施建设，占压一些地表土地用于堆放采出的矿石或者废石，可以采用临时用地方式解决用地需求。对于矿体埋藏较浅，易于复垦为耕地或者恢复土地原农业用途，以及开采周期短的矿业用地，建议继续推广临时用地方式，使得土地价值充分释放。

（三）进一步细化净矿出让、弹性出让和租让结合等用地方式

国有土地租赁的相关法律规定出台时间较早，但一直以来，我国对于新增建设用地，仍是以国有土地出让为主，租赁只作为出让的补充。对于净矿出让、弹性出让和租让结合，国家还需要继续细化意见，并适当给予政策支持，让矿业企业能够真正享受到政策红利。

值得欣喜的是，《中华人民共和国矿产资源法（征求意见稿）》中已经明确规定，县级以上人民政府自然资源主管部门应当提前对矿业用地作出合理安排，保障探矿权人、采矿权人依法使用勘查、开采矿产资源所需土地的权利。相信随着对采矿用地制度的逐步研究，采矿用地难题可以真正得到解决。

作者介绍

 

孙琼律师是树人律师事务所合伙人，北京片区副主任，中国政法大学法学学士、中国矿业大学（北京）经济法硕士。

孙琼律师执业以来参与的主要项目有：西藏盛源集团整合重组项目；黑龙矿业公司股份转让项目；栾川县鑫川矿业开发公司重组项目；西藏昂青矿业有限公司股权收购项目；西藏东茂矿业公司股权收购项目；中喜矿业收购项目；芒市华盛金矿、云南师宗煤矿公司、内蒙古东方富源公司等多家矿业公司的尽职调查项目；西藏财胜矿业公司采矿权、选厂等资产收购项目；哈尔滨爱尔爱司石材有限公司重组项目；广西恒源石化公司信托融资项目；西藏道衡投资公司并购基金项目等。

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树人简介

树人律师事务所成立于2003年5月，系一家一体化运营管理的律师事务所。目前，树人所已经在西宁、北京、西安、成都四地设有办公室，业务遍及20多个省份，还获得“全国优秀律师事务所”的荣誉。