【雨仁研究】建设项目压覆矿产资源如何确定补偿范围？

2022-06-16 10:18:01
来源：雨仁矿业律师
作者：李震宇，计珺
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引发建设项目压覆矿产资源争议的因素比较多，比较常见的、争议最大的应当是“如何确定补偿范围”，那么应当如何确定压覆补偿范围，本文旨在现有法律、政策以及相关司法案例，简要梳理分析，期望能为矿业权人解决此类问题有所帮助。

一、与补偿范围有关的现行法律法规及政策

由于矿产资源属于国家所有，自然资源主管机关行使所有者职责，又履行压覆审批管理职责，矿产资源的开发又设置了矿业权，所以压覆矿产资源的补偿范围必然涉及民事、行政相关法律法规和政策。主要包括：

1、《民法典》明确了矿产资源所有权、用益物权

第二分编《所有权》第二百四十条“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”；第二百四十七条“矿藏、水流、海域属于国家所有”。
第三分编《用益物权》第三百二十九条“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。
《民法典》第二百四十条、第二百四十六条、第二百四十七条规定，国务院代表国家享有矿产资源的所有权，即占有、使用、收益、处分等四项权利。

2、《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号，简称“137号文”）规定了部级、省级压覆审批权限以及补偿范围

第二条“明确管理分工：建设项目压覆重要矿产资源由省级以上国土资源行政主管部门审批。压覆石油、天然气、放射性矿产，或压覆《矿产资源开采登记管理办法》附录所列矿种（石油、天然气、放射性矿产除外）累计查明资源储量数量达大型矿区规模以上的，或矿区查明资源储量规模达到大型并且压覆占三分之一以上的，由国土资源部负责审批”。
第四条规范报批要求第（三）项“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括：1）矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2）所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失”。

3、个别省落实137号文出台的相关政策。

新疆维吾尔自治区为了落实137号文件精神，自治区办公厅发布《建设项目压覆矿产资源补偿工作意见（试行）》对于压覆补偿标准做了明确规定，建设项目压覆已设置矿业权，按以下标准补偿：
1）自治区批准的安居富民、定居兴牧等民生建设项目压覆矿产资源的，按实际投入予以补偿。
2）国家和自治区批准的水利、铁路、公路、机场、油气管道、电网等基础设施建设项目压覆矿产资源的，按实际投入予以补偿，最高不超过1.5倍。
3）其他建设项目压覆矿产资源的，按照国家和自治区有关规定执行。
其他部分省份直接贯彻落实137号文，部分省份在137号文基础上对补偿范围作出了调整，在此不一一列举。

二、影响补偿范围的因素众多，导致确定补偿范围的复杂性，容易引发争议

根据相关法律法规政策，以及司法实践，我们总结出如下影响补偿范围的主要因素：
1、取得矿业权的成本，包括通过招拍挂程序、转让等方式取得矿业权所支付的对价；
2、取得及维护矿业权的其他投入，例如勘查投入、开采成本，基础设施、设备投入，人员工资，税费等；
3、矿业权预期收益，按照法律规定矿业权属于用益物权，矿业权人基于矿业权享有占有、使用以及将来可能获取收益的权利；
4、矿业权升值或者贬值，在取得矿业权成本的基础上，矿业权的市场价值上升或者贬值因素；
5、建设项目本身的特点，例如属于公益性质或是普通民事建设项目，建设项目选择压覆矿产资源的经济考量；
6、其他影响因素，例如资金成本、环境保护、地方政策等等。
列举的上述影响补偿范围因素，并非是在每个压覆矿产资源建设项目中都会发生，但在我们接触、代理的案例中多种因素交织是普遍情况。

三、确定压覆补偿范围路径

1、以平等、自愿协商的方式确定补偿范围

根据137号文规定，在建设项目选址前，建设单位应向省级国土资源行政主管部门查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况。确需压覆重要矿产资源的，建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告（以下简称“压覆报告”）。
压覆报告作为补偿范围的重要依据之一，可以基本确定建设项目压覆已查明资源量，但压覆报告所依据的标准、政策等文件应当是各方均予以认可的。根据压覆的资源量、矿业权的投入、直接损失等因素，由建设项目方与矿业权人签订压矿补偿协议，平等、自愿达成协议，补偿范围或者补偿标准完全可以自行协商确定，只要不违反法律强制性规定，严格受到法律保护。从矿业权人的角度，保证直接投入或者适当的利益，并兼顾公益类建设项目的社会效益，为建设项目方节约了建设成本，实现多赢局面。

2、以行政干预为主协商方式确定补偿范围

137号文，以及部分省份出台的压覆补偿政策，尽管是政策性或者原则性规定，但是在没有进入到诉讼阶段，建设项目方多会以政策为依据，与建设项目所在地政府，共同与矿业权人协商确定补偿范围。尤其是在《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号，简称“16号文”）规定“在建设单位说明已与矿业权人就压矿补偿问题进行协商、有关市县人民政府承诺做好压矿补偿协调工作的前提下，可办理用地审批手续”的情况下，实践中，即使矿业权人不同意压覆，也不足以影响建设项目获得用地审批。所以，在大多数压覆矿产资源案件前期协商阶段，政府干预的力度很大。此种途径，协商的补偿范围往往不会超出137号文或者地方压覆补偿政策，同时也会引入相关评估机构对矿业权、其他投入进行评估，以评估结论作为补偿依据。由于没有具体的法律规定将压覆矿产资源作为行政征收，行政干预行为涉嫌损害矿业权的利益，有违“自愿”原则之嫌，此种途径在法理上值得商榷。

3、通过诉讼方式确定补偿范围

建设项目为办理压覆审批造成的压覆、不履行压覆补偿协议、测量错误、政策变化等因素，导致协商无果，矿业权人一般都会通过诉讼方式主张赔偿。通过不同省份、最高院指导案例梳理，实践中法院会基于矿业权的用益物权属性、侵权法律关系进行认定，但是对于补偿范围的确定，不同地区的法院，更或是同一法院的不同法官，对于补偿范围的认定都存在的较大的差异。部分案件采纳137号文的补偿原则，不包括预期利益；部分案件根据《民法典》第一千一百八十四条关于财产损失的计算的规定“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他合理方式计算”，此种情形基本都会委托矿业权评估机构进行评估以确定补偿金额，不同评估方法，也会影响补偿范围；部分案件也会考量资金占用损失、停产停业损失、搬迁损失等。

小结

压覆矿产资源补偿范围一直是此类案件比较棘手的问题，贯穿建设项目筹建到完工的全流程中，都可以解决压覆补偿范围，但是不同阶段、不同的途径，分别以矿业权人、建设项目方、政府、法院为本位去考虑补偿范围，获得补偿的范围可能截然不同。在完善基本的法律法规政策的基础上，更需要专业人员、机构的介入，及时化解压覆矿产资源争议，兼顾矿业权人、建设项目方以及公共利益，以实现共赢的局面。

作者：
李震宇律师
北京市雨仁律师事务所
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