自然资源法治研究中心研究员曹旭升：别了，35号文

今天是2022年5月20日，距离财政部主导，与原国土资源部联合制定的《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（2017财综35号）（下称35号文）发布5周年还有39天，距离35号文实施5周年还有41天。笔者从2018年12月8日参与第一次关于35号文的研讨会至今，已经过去1257天，期间，笔者写了近百篇关于35号文的文章，参加了40余场关于35号文的演讲，组织了10余次关于35号文的研讨会，参与了7个不同智库机构针对35号文的课题研究，收集了大量跟35号文有关的案例和数据，见证了35号文给矿业带来的影响，与众多院士、代表、委员、专家、学者、企业家一道，坚持不懈的通过各种渠道呼吁废止35号文。

35号文作为一个暂行办法，在众多反对声中，既未修改又未废止，一直坚持实施到现在，并且将在2022年7月1日迎来暂行5周年的生日。笔者作为一名废止35号文的坚定呼吁者，在35号文实施5周年之际，坚信35号文退出历史舞台将为期不远。

昨天，一个矿业人在微信朋友圈给笔者留言：“请问35号文件是不是过了六月还是照样实施？这是一份不合法，依法不必遵守的文件。为什么没有人为此去告自然资源部要求最高人民法院作出解释？为什么要用行政申诉的方法去处理这件事？”“曹律师，请你回答我这个问题好吗？”

今早6点27分，有人发微信问我：“35号文还没有消息了？”

 

看来，应该写写35号文，应该与即将离去的35号文道别了。

一、35号文，特定背景下的产物

35号文是我国矿产资源有偿使用制度改革的产物。2014年11月，国家发改委将《关于加快推进生态文明建设的意见》上报国务院。2015年3月24日，中共中央政治局审议通过，该意见第（二十二）条规定：“进一步深化矿产资源有偿使用制度改革，调整矿业权使用费征收标准。”2015年9月11日，中共中央政治局审议通过了《生态文明体制改革总体方案》，首次提到矿产资源国家权益金制度。该方案第（二十九）条规定：“理清有偿取得、占用和开采中所有者、投资者、使用者的产权关系，研究建立矿产资源国家权益金制度。2016年3月17日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》发布，该纲要第十二章规定：“保护自然资源资产所有者权益，公平分享自然资源资产收益。”第四十三章规定：“建立矿产资源国家权益金制度，健全矿产资源税费制度。”2016年11月29日，原国土资源部公布《全国矿产资源规划（2016-2020年）》，该规划第二章规定：“建立矿产资源国家权益金制度”，第三章规定：“建立矿产资源国家权益金制度，完善相关配套制度，保障国家所有者权益。”2016年12月30日下午，中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过了《矿产资源权益金制度改革方案》，2017年4月13日，国务院印发国发〔2017〕29号《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（下称29号文），全文照发了该方案，方案第二条规定：一是在矿业权出让环节，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益。二是在矿业权占有环节，将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费。三是在矿产开采环节，组织实施资源税改革。四是在矿山环境治理恢复环节，将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金。2017年6月29日，财政部和原国土资源部根据29号文的规定，发布《关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》（财综〔2017〕35号）（即35号文），对矿业权出让收益如何征收做出了8条限制性规定和29条具体规定。35号文第二条规定：“矿业权出让收益是国家基于自然资源所有权，将探矿权、采矿权（以下简称矿业权）出让给探矿权人、采矿权人（以下简称矿业权人）而依法收取的国有资源有偿使用收入。矿业权出让收益包括探矿权出让收益和采矿权出让收益。”根据该条规定，矿业权出让收益是国家基于对自然资源享有所有权，而依法收取的国有资源有偿使用收益。

35号文的出台，具有特殊的历史背景。当时的环保风暴、审计风暴、反腐风暴、祁连山事件等，让众多矿政管理官员、地勘单位负责人、矿业企业高管纷纷落马，众多矿业权因生态红线、自然保护区、安全隐患、环保不达标、非法采矿等被关停退出，矿业一时成为了腐蚀干部队伍、破坏生态环境、危害安全、官商勾结、国有资产流失的反腐重灾区，成为了不受待见、人人喊打的过街老鼠。现在反观35号文，当时的政策起草者似乎有着宁可错杀一万也绝不漏掉一个、宁可让国家占尽便宜也不让矿企获利的极端心理。

二、35号文，特立独行的部门规范性文件

1、特立独行

35号文的法律位阶在《矿产资源法》和国务院颁布的240号、241号、242号国务院令之下，但35号文的内容却突破了上位法的规定。35号文在上位法没有修改的情况下，长期突破上位法实施至今，在依法治国的大背景下，特立独行，让法律人和矿业人大跌眼镜。

2、行业受灾

35号文自2017年7月1日开始实施之后，加重了矿业企业的税费负担，挫伤了矿业权人的探采积极性，多地探矿权流拍，新增探转采和采矿权增储及矿业权延续等行政许可事宜，因未足额缴纳矿业权出让收益而中止，探矿投资和采矿投资双双下降，很多地勘单位和涉矿上下游企业生存难保，后续矿产资源储备无以维系，我国矿业的高质量发展受到挑战，我国的矿产资源安全受到威胁。

3、法理不通

矿业权价款是基于国家出资查明矿产地而收取的投资补偿，而矿业权出让收益是基于国家对矿产资源享有所有权而征收的权益分成。35号文把这两项收费原理并不相同的收费相互替代，致使法理不通。税是国家基于强制力无偿征收的，费是国家基于提供服务收取的，金是国家基于所有权享有的，款是国家基于投资应得的。矿业权出让收益替代矿业权价款，与没有把权益金、税、费、金、款厘清有关。

4、格格不入

35号文的实施，导致之前通用的法律、法规、规章、规范性文件与其无法匹配，从而导致新旧制度无法衔接。比如按旧政策根据不同情形享有减、免、缓的矿业权人，根据35号文的规定则一视同仁，从而造成新的不公平。

5、秋后算账

35号文规定，补交矿业权出让收益最早可以溯及到2006年9月30日。这不但打破了法无明文规定不溯及既往的基本法律原则，而且还违背了经济规律，让2017年刚刚经历国际矿业低谷后元气大伤的中国矿业雪上加霜。

6、一刀切

根据35号文的规定，新矿与老矿、探矿与采矿、常规与战略、国家出资与企业出资、探明与预测、富矿与贫矿、共生与伴生、深部与浅部、特殊与一般、高风险与低风险、采选难与采选易、大矿与小矿、价格波动大与波动小、利用率高与低、资源正变与负变、成本高与成本低等，全都一刀切，导致各种问题和矛盾集中显现。

7、价格倒挂

与35号文配套的评估指南，应当扣除的成本不予扣除，导致开采之前的矿业权评估价高于进入开采阶段的矿业权市场价，从而导致矿业权出让一级市场与矿业权转让二级市场价格倒挂，致使矿业权交易量断崖式下跌。

8、逆经济规律

矿业是一个长周期、重投资、高风险的行业，绝大多数矿业权人被市场本身自然淘汰，从探矿到采矿再到最终盈利，成功率不足千分之五，因此，国际上的通行作法是探矿阶段不收费或国家给予补贴，采矿阶段在生产环节根据产量收费。而35号文规定不但探矿阶段收取探矿权出让收益，而且矿业权出让收益均要在取得矿业权之前收取，同时缴纳矿业权出让收益与取得矿业权证挂钩，这就导致我国探采积极性双双下降，探明储量无力转采和增储，且取得不了采矿权就无法融资，显然与经济规律相悖。

9、过度授权

35号文授权各省市自治区制定各自的基准价或基准率，这导致各地的征收标准、期限、首付金额、参数系数等各地不一，同一矿种的征收标准差距悬殊。导致相同品位相同开采条件的矿业权在不同地域的生产成本悬殊巨大，人为制造了成本壁垒，不利于我国矿业的高质量发展。

10、重复征收

35号文过分强调国家所有者权益而忽视矿业企业权益，无论是国家出资、企业出资还是混合出资探明矿产资源，35号文一律征收矿业权出让收益。将企业出资的风险勘查收益和矿业权人投资收益视为国家所有。原来的矿产资源补偿费本身具有权益金性质，矿产资源补偿费平移到资源税中之后，继续收取矿业权出让收益，是典型的重复征收。

三、35号文，为中国矿业踩下了倒车键

35号文于2017年7月1日在非油气矿种中开始实施后，我国非油气矿产资源勘查投资从2013年的460亿元下跌到2020年的161.61亿元，下跌64.9%；我国采矿业固定资产投资从2013年的14750万元下跌到现在的国家统计局不再公布统计数据。35号文实施后，勘查投入和采矿投入的双双下跌，新探明的矿产资源低于实际消耗的矿产资源导致矿产资源总储量下降，矿产品的新增产能低于退出的产能导致总产能下降，相当于给矿业的发展踩下了倒车键。

四、35号文，成为了国际矿产品价格大涨的内应

现在，我国是全球矿产品的消耗第一大国、产能第一大国、进口第一大国，但我国却没有国际矿产品的定价权和主导权，反倒成为了事实上被不断割韭菜的对象。35号文的实施，让本来就没有国际竟争优势的我国矿业雪上加霜，让我国的矿产品进口依存度进一步加剧，现在我国经济发展急需的7个矿种对外依存度已经超过了80%。2021年国际矿产品价格的大涨，2022年国家矿产品价格的异常波动，使我国成为了最大的买单者和受害者。今后有些新能源矿种随时会面临美国为首的新能源矿种战略联盟的断供卡脖子风险，这些恶劣后果的显现和持续放大，警示我们：35号文客观上已经成为了国际矿产品价格大涨和波动的隐形帮凶或内应。

五、35号文，为中国矿业走出去立了带引号的大功

35号文实施后，让更多的矿业人意识到国家在与矿企争利。我国矿业开发的成本越来越高，且随时可能面临被关停的风险，这已经成为不争的事实。在这种情况下，紫金矿业为代表的一部分优秀矿业企业不得不踏上了矿业走出去的征程，并且个别走出去的优秀矿业企业业绩频传。从这一角度说，被35号文挤兑被迫矿业走出去的成功矿业企业，阴差阳错的反倒因祸得福，35号文变相为矿业走出去立下了打着引号的大功。

六、35号文，成功将矿业逼到了国家安全的高度

35号文实施之前正逢国际矿业低谷，35号实施之后我国矿业一片萧条。全球疫情、苏伊士横船事件、中美博弈、芯片大战等前所未有的国际政治、经济、军事大变局，让我国清醒的认识到矿业的重要性。2021年12月，我国将矿产安全与能源安全相提并论，提出能源矿产安全是国家安全的重要组成部分，从而将矿产安全上升为国家安全，这一定位的调整，与35号文实施之后给我国矿产安全带来的现实影响不无关系。

七、35号文，将载入世界矿业的史册

如前所述，35号文的出台，具有特定的历史背景，是我国矿产资源有偿使用制度改革过程中，摸着石头过河的权且之计。35号文的实施，让无数先天不足或野蛮成长的矿业企业和矿业上下游企业灰飞烟灭，也让极个别的矿业企业涅槃重生。35号文有关在探矿阶段征收矿业权出让收益的做法，颠覆了全世界的三观；35号文有关先收费再办证的做法，改变了成熟矿业国家的矿业开发惯例，成为了个别我国矿业走出去目的地国家的效仿对象。35号文，必将载入世界矿业的史册。

八、35号文，历史使命已经完成

今天的中国矿业企业、今天的中国矿业、今天的全球矿业，与35号文起草之初、与35号文实施之初的现状相比，已经发生了翻天覆地的变化。在依法治国已经深入人心、在《矿产资源法》正在修改的今天 ，35号文这个暂行办法，已经完成了历史使命，正在阻碍我国矿业的高质量有序发展，正为成为制约我国矿业走出去的国际把柄。

九、别了，35号文

矿产资源是工业粮食和血液，我国经济发展离不开工业，工业发展离不开矿产资源。我国的矿产资源不能自给自足，我国矿业走出去举步维艰，我国关键矿产的供应随时有被国际矿业巨头或国际矿业大国卡脖子的风险。只有将我国国内的矿业做好，才能保证我国矿产品的基本供应，才能有能力夯实矿业走出去的步伐，才能有底气有实力摆脱国际矿业巨头或矿业大国的制约，才能真正保障我国的矿产安全和国家安全。35号文已经阻碍我国矿业的发展，已经危害了我国的矿产安全和国家安全，35号文，应当退出历史舞台了。

别了，35号文。

以上内容来源于公众号：法言矿语