矿业律师紧急呼吁|停止征收矿业权出让收益

近日，就《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综【2017】35号，简称35号文）废与改问题，在行业协会、矿业企业、多位院士、两会代表和委员、专家、本律师等各界人士的不断呼吁之下，自然资源部多次与财政部沟通并经批示，财政部已同意对35号文进行修改。自然资源部已委托各个涉矿行业协会和相关机构、企业等测算合理征收比例，35号文的修改文件，呼之欲出，这对中国矿业来说，无疑是个利好消息。

但是，矿业界对35号文的修改，普遍认为：

一、35号文应废不应改

业界认为：从2020年2月3日自然资源部向国务院提交的《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（送审稿）第二十四条二款可以看出，自然资源部准备通过修法的方式，将矿业权出让收益调整为矿业权出让金。根据同时提交的矿法修改说明第三条（五）款，“矿业权出让金是不同市场主体通过市场机制竟争性取得本属国家所有的矿产资源的探矿权、采矿权的成本”。也就是矿法一旦修改成功，矿业权出让收益将被矿业权出让金所取代（笔者并不赞同矿业权出让金这一表述，认为应当叫矿业权出让款），35号文作为矿业权出让收益的征收办法，将在矿法修改后自然废止。如果按矿法送审稿修改35号文，就变成了《矿业权出让金征收管理暂行办法》，而非《矿业权出让收益征收管理暂行办法》，不伦不类；如果不按矿法送审稿修改35号文，则难以自圆其说。因此，修改35号文进退两难，只能废止，不能修改。

二、35号文的废改不能闭门造车

业界认为：35号文涉及中国矿业的生死存亡，若不废止或不大改、若不在废止或大改之前广泛征求矿业界的意见，则容易重蹈覆辙、闭门造车，最终出台的修改文件很可能会成为只做微调、不接地气、不伦不类的应付性文件。如果仅对35号文进行微调，则各界对废改35号文的一切努力将前功尽弃，中国矿业危机将难以化解。一旦不成熟的35号文修改文件出台，再想调整，将势如登天。因此，与其出台的修改文件修正不了35号文存在的重大问题，还不如废止或中止35号文，然后从长计议，出台一个可以替代35号文的法律文件。

三、35号文是一个违法文件

业界认为：35号文是针对矿业权出让收益的征收，由中央出台改革文件，然后由国务院全文照发并授权国务院所属两个部门制定的部际规范性文件。矿业权出让收益属一项新的收费制度，根据《立法法》的规定，应当由全国人大或全国人大常委会以法律的形式规定之后，才能由国务院或国务院所属部门制定相应的征收办法。现在的35号文直接从中央文件《矿产资源权益金制度改革方案》全文照发转化为国务院文件即29号文，再由29号文授权财政部牵头和原国土资源部共同制定35号文，中间遗漏制定法律、将这项新收费制度法定的重要一环，致使35号文虽有中央文件支撑，但从法理角度审视，是没有法律依据的。35号文作为比部门规章还低的规范性文件，直接规定一项新的收费制度，法律位阶太低，属于用部门规范性文件治理矿业，是违法的，是与中央全面依法治国的总体要求相悖的。

四、应当停止征收矿业权出让收益

矿业界还认为：35号文自2017年7月1日实施之后，已经给中国矿业带来了难以弥补的巨大损失，致使我国的矿产资源安全不再安全，间接威胁到了我国的经济安全。2020年11月媒体报道的千亿矿企爆雷案已经给中国矿业和中国经济敲响了警钟，众多矿企负债率已经接近或突破70%甚至80%的破产临界点，若不尽快废止或中止35号文这个典型的“恶法”，众多矿企将因缴纳或补缴矿业权出让收益，而被动增加负债率，矿企爆雷案将层出不穷，中国矿业将被矿业破产潮摧毁，诸多上下游企业将难逃厄运，由此引发的就业、返贫等连锁民生问题和众多社会问题将随之而来，矿产品国内供应链将被打断，90%能源、80%工业原材料、70%农业生产资料源于矿产资源的我国经济将受到巨大冲击，我国以国内大循环为主的双循环新经济格局将被打破，因此，停止征收矿业权出让收益，是“六保”“六稳”和双循环新发展格局的基本保障。

五、停止征收矿业权出让收益才能对冲国际矿业风险

业界更认为：今年国内砂石价格已经疯狂，铁矿石价格正在飙升，二十几个我国经济发展急需的矿种对外进口依存度已经突破50%，且呈对外依存度和进口集中度双双扩大的态势。国际矿业巨头已经虎视眈眈，澳大利亚一国即能左右我国铁矿石进口价格的现状很难打破。一旦中国矿业出现问题，如果国际矿业巨头对我国断供矿产品，我国经济将如华为芯片断供一样遭受致命打击；如果国际矿业巨头借机迅速提高矿产品价格，并全面占领我国矿产品供应市场，我国正在下降的外汇储备将被迅速吞噬，我国矿业将无出头之日，我国经济将受制于国际矿业巨头。唯有停止征矿业权出让收益，才能激活社会资本进入矿业，才能调动我国的探采积极性，才能盘活涉矿存量资产，才能对冲国际矿产品价格，才能对冲我国的国际矿业风险。

六、停止征收矿业权出让收益才能保障国家安全

矿产资源安全比粮食安全更重要。当年的朝鲜因为前苏联停止供应石油，先进的现代化农业设备全部成为废铁。现在全球面临前所未有的挑战，正在经历百年未有之大变局，每个公民的衣食住行均离不开矿产资源，我国的工业、农业、军事均离不开矿产资源。我国一旦失去矿产资源安全，则直接危机经济安全和军事安全，间接影响政治安全，国家安全将直接受到威胁。而征收矿业权出让收益，已经让我国矿业进入萧条期，我国的国家安全已经受到威胁。为了保障我国的国家安全，应当停止征收矿业权出让收益。

为此，业界向中央、向国务院、向财政部、向自然资源部紧急建议如下：

一、建议废止35号文，如果不便废止，建议先停止征收矿业权出让收益。

35号文于2017年6月29日出台之时，正逢我国矿业刚刚走出国际矿业低谷。2017年7月1日实施后，让元气大伤的中国矿业再次陷入低谷。35号文实施至今，矿业税费综合水平明显提高，我国矿业探采积极性严重受挫，探采投资大幅缩水，矿业权交易市场萎缩，众多探明储量的探矿权转采和采矿权增储等，因无力缴纳巨额矿业权出让收益而搁置，众多到期延续的矿业权因无力补交巨额矿业权出让收益而无法延续。现众多矿业企业负债率已经持续增加到70%以上。

2020年11月媒体报道的千亿矿企爆雷案披露，该千亿矿企负债率已经逼近80%。媒体曝光之后，为避免上下游矿企连锁爆雷，当地政府正在全力救助该千亿矿企，已经暂缓向当地矿企催缴矿业权出让收益。该千亿矿企只是我国矿业的一个缩影，若不尽快废止35号文或不停征矿业权出让收益，我国众多矿企随时面临爆雷风险，一旦发生连锁爆雷反应，则如2008年美国两房事件引发的金融危机一样无法控制，极易摧毁我国经济并且引发社会问题和政治问题，后果不堪设想。

千亿矿企爆雷案警示我国矿业已经出现危机，建议在决定废止35号文或修改35号文之前，为避免矿企连锁爆雷，先立即停止征收矿业权出让收益。

二、建议由国务院制定《矿产资源权益金征收使用管理条例》或《矿产资源权益金征收使用管理办法》。

《矿产资源权益金制度改革方案》，是中央深改小组有关矿产资源有偿使用制度的改革文件，是矿业权出让、占有、开采、环境治理四个环节如何收费的指导性文件。2017年4月13日，国务院下发29号文，要求“矿业权出让收益在出让时一次性确定，以货币资金方式支付，可以分期缴纳。具体征收办法由财政部会同原国土资源部另行制定。”要求“财政部、原国土资源部要牵头建立矿产资源权益金制度改革部际协商机制，会同有关部门抓紧制定矿产资源权益金征收使用的具体管理办法，妥善做好新旧政策的过渡衔接。”随后，财政部根据国务院的授权，牵头与原国土资源部共同制定并出台了35号文。时至今日，矿产资源权益金征收使用的具体管理办法并未制定。

鉴于35号文仅是国务院所属部门制定的规范性文件，既非部门规章又非行政法规更非法律，现35号文已经给中国矿业造成实质性损害，为避免重蹈覆辙，建议国务院取消授权，直接制定《矿产资源权益金征收使用管理条例》或《矿产资源权益金征收使用管理办法》。

三、在国务院出台新政策之前，建议由中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于促进矿业行业高质量有序发展的指导意见》。

近几年基于各种原因关闭众多砂石矿山，导致我国砂石市场供应紧张，不得不大量进口砂石，砂石价格成倍增长，成为“疯狂的石头”，致使我国建筑市场砂石难求、建筑成本增加，由此传导放大，使百姓腰包缩水。为此，我国如抑制“疯狂的猪肉”价格一样，十个部、委、机构于2019年11月4日，联合发布《关于推进机制砂石行业高质量发展的若干意见》（工信部联原〔2019〕239号），抑制砂石价格，但效果并不明显。为此，十五个部、委、机构于2020年3月25日联合出台《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》（发改价格〔2020〕473号），从而稳住了砂石的价格。

现在中国矿业已经遇到了比“猪肉”、“砂石”还要严重的问题，解决35号文问题迫在眉睫，多部、委、机构联合发文鞭长莫及，唯有中央办公厅和国务院办公厅当机立断，联合发布指导意见，才能力挽狂澜、救中国矿业于水火之中。

四、建议在《矿产资源法》修改和新政策出台之前，在各地试点矿业权出让款如何征收。

35号文的不接地气，主要原因是出台之前没有采纳矿业界的反对意见和没有在出台之前试点征收矿业权出让收益。现在矿法修改送审稿中已经提到矿业权出让金，为了避免重蹈覆辙，建议在全国人大或全国人大常委会没有表决通过之前，尽快试点矿业权出让金（款）的征收，根据征收过程中出现的问题，及时修正相应的条款。

五、建议针对35号文无论出台什么样的新政策，都要在出台新政策之前广泛征求各界意见。

    面对疫情，我国离不开矿产资源；应对百年未有之大变局，我国离不开矿产资源；兑现两个百年目标，我国离不开矿产资源；实现中国梦，我国离不开矿产资源；矿业走出去，离不开国内矿业的支撑。一个35号文，已经让中国矿业举步维艰，如果出台新的政策，仍然如35号文一样不接地气，对中国矿业、中国经济的打击将是致命的。我国矿产资源安全已经没有保障，我国矿产资源安全已经经不起“恶法”的考验。为此，建议无论针对35号文出台什么样的新政策，都要在出台新政策之前，广泛征求并采纳各界意见。如果没有广泛征求并采纳各界意见，建议不要轻易发布新政策。

六、建议将矿产资源安全提升到国家安全角度进行特别保护。

我国粮食断供，还可以生产、可以找到临时替代品。我国矿产资源断供，工业将停工停产、暂时无法找到替代品。由此将带来失业潮，社会问题、经济问题、军事问题、政治问题将接踵而来，国家安全将无从保障。现在35号文已经导致中国矿业出现问题，矿产资源可供开采的年限正在缩短，新增产能正在下降，对外依存度正在增加，我国的国家安全正在受到挑战。建议将矿产资源安全提升到国家安全角度考量，建议立即停止征收矿业权出让收益，从而保障我国的国家安全。

文章来源于公众号：法言矿语