地勘单位改革应坚持按国家制定的方案与政策行事（修改版）

文章来源于公众号：秋风无言，原文链接：地勘单位改革应坚持按国家制定的方案与政策行事（修改版）
 

勘误说明

本文是前稿“地勘单位改革必须坚守国家文件要求“的修改版。在前文中，图4应是财建694号文，被误贴为国办76号文。这个错误不应该，须更正。

其他内容同前文。

请相互转告。

写在前面

地勘单位改革，本应是20年前就完成的事。国务院于1999年、2001年、2003年连发三个代表国家政策的文件，具有不可置疑的权威性，为地勘单位的改革目标指出了方向，对改革原则、改革方案做了全面、系统、周详的安排。然而后来这场改革突然停顿了、失败了、消失了。原因在哪里？就是三个代表国家改革政策的文件在2006年被某部一个下位文件粗暴地废弃了。2006年后，代表国家地勘单位改革的三个文件不再被主管矿政与财政的部门提及。与此同时，它们生产了大量文件，均紧紧围绕一个收费主题，三个国家文件从此在两个部门的管理语言中消失殆尽。

地勘单位改革如果不按三个国家文件执行，改革最终失败，就意味着我国的矿产勘查产业在不久的将来消亡。在市场经济条件下，国家资源安全是由企业而不是政府肩负的。企业强则国家强。地勘队伍消亡了，没有人找矿、详查、勘探，找矿突破、增储上产就是一个口号；后继的采矿业也必然随之消亡，我国工业的粮食——矿产品的饭碗就完全端在别人手里了。

① 春江水暖鸭先知

1978年。十一届三中全会高度评价了关于“实践是检验真理的唯一标准”的讨论，确立了“解放思想、实事求是”的思想路线，做出了改革开放这一决定当代中国命运的关键抉择。这一年被认为是中国改革开放元年。

在国家还没有提出关于由计划经济向市场经济转制的改革方向之前，地质队伍就开始了春江试水、迈向市场机制的改革进程。1979年,在全国地质局长会议上,地质部提出:“按专业化分工原则改组地质队伍,通过经济合同组织生产协作。”工程与勘查专业化，是市场经济国家资源配置的基本要求。随之吉林、河南、湖北、四川、云南等省纷纷进入试点。1985年，朱训在全国地质工作会议上上提出“一业为主，多种经营”的方针。一业为主指的是主业，首先是矿产勘查业，并包含工程、水文、物化探等地质专业服务。多种经营指的是主业以外其他市场性投资或服务活动。这个方针明确了地质队伍改革的产业分割，为后来地勘队伍全面转型的主业改企和非主业剥离做了良好的铺垫。随着国家改革走向市场体制的方针日益明确，出现了地质队伍改革的“三化”方针：地质成果商品化、地勘单位企业化、地勘队伍社会化。这个“三化”方针是1984年由国务院负责同志提出的,迅即为全地质行业普遍接受,1987年正式载入《地矿部门体制改革总体构想纲要》。从1985年到1999年，我国地质队伍主要是按照“三化”方针进行改革的。地质队伍“三化”改革方针紧紧追随了党的“十四大”关于建立有计划的商品经济、十四届三中全会关于建立社会主义市场经济的路线，在国家产业部门的经济体制改革中，是一个先行者。

然而，由于之后发生的种种事件，地勘队伍，这个春江试暖的改革先行者，在后来国家经济改革的大潮中，却成为一个游离于改革之外的失落者。

② 国家经济体制大改革背景

20世纪90年代末，国家关于经济改革的各种试点已经结束，形成了成熟的改革思路，启动了对所有国有企事业单位(全部企业单位，部分事业单位)全面进行经济体制的改革的大潮。这一轮历史性的大改革方针可用十六个字予以概括：“产权明晰，权责分明，政企分开，管理科学”。

“产权明晰”指的是在企业改革过程中要清产核资，把企业的存留资产核算为国家资本金。企业拿着这笔资本金进入市场，成为自主经营、自负盈亏的市场主体，从而摆脱了对国家计划的依赖。因此，“产权明晰”是国企改革的前提；没有资产，就没有资本金；没有资本金，任何一个国有企业都无法进入市场，只能继续依靠计划投资维持。对从事矿产勘查的地勘单位而言，探矿权是核心资产，应属于清产核资、化资产为资本的范畴。

“权责分明”指的是国有企业所有权属于国家，由国有资产管理部门代表国有对资本进行管理；国有企业经营权属于法人，拥有占有和处置资产的权利。对国有地勘单位而言，应由国有资产管理部门对勘查资本进行管理，由国有地勘单位占有和处置勘查资产（探矿权资产）。因此，探矿权资产不是任何意义上的财政费收。地勘单位的探矿权资产如果被剥夺，就等于剥夺了其作为资产经营者的权利，违背了国企改革的基本原则。

“政企分开”指的是进入市场的企业不再与任何政府部门挂钩，彻底切断企业与政府的行政隶属关系。对计划经济时期的产业部门，如煤炭、石油、纺织，机械、轻工等，撤销行政建制，组建各类公司。对既有政府管理又有产业活动的政府部门，如原水利部、原地矿部等，实施政企、政事分开，把行政职能留在政府，把从事产业活动的单位和为政服务的机构分离为企业和事业单位。对于地质队伍而言则是政事企一分为三：地矿行政职能留在政府，公益性地质工作组建国家地质调查局，商业性地质工作主要是从事矿产勘查与工程勘查的地质队。

“管理科学”指的是建立现代企业制度，要求企业在管理各层面符合市场经济要求，设立法人-董事会-监事会管理体系，彻底废除企业的各种行政隶属关系；改革会计财务制度；完善市场环境等。

③ 三份关于地勘队伍改革的国家文件

1999、2001年和2003年，国务院先后颁发了三份关于地勘队伍改革的文件。这三份文件确定了国有企业的改革的目标和改革原则，对改革方案和政策措施做了明确规定和具体安排。三份国家文件与国家对其他产业的改革要求完全一致，代表了对地勘单位改革的国家意志，与之后某些政府部门发布的那些支零破碎的文件相比，具有不可置疑的权威性。我国地勘单位改革，唯遵循这三份国家文件提出的方案，才能取得成功。

笔者从国务院官网查到这三份文件，并确认1999年和2001年两份文

件是现行有效的，未被停止或废除。2003年的文件在2016年宣布失效。

第一份文件：1999年国务院办公厅37号文

图1  国务院办公厅1999年37号文

 

 

文件由国土资源部、中编办、中体改三家共同制定，1999年发布布，2010年11月再次发布，其第一条“改革的目标和原则”内容为：

“建立适应社会主义市场经济体制，有利于矿产资源优化配置和合理利用，有利于矿产资源严格管理和有效保护，政企(事)分开，统一、协调、有序、高效的管理体制。

改革的原则是：按照社会主义市场经济的要求，实行有效的宏观管理，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，促进矿产资源的合理开发利用和有效保护；实行政企(事)分开，强化国土资源行政主管部门对地质和矿产资源执法监督的职能，中央和省一级保留一部分承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务的骨干力量，将其余地质勘查单位逐步改组成按照市场规则运行和管理的经济实体；正确处理好中央与地方、部门与部门之间的关系，充分调动各种积极因素，发挥各方面的作用。”

第二条“改革具体方案”第一款内容为：

“将原地质矿产部所属的在各省、自治区、直辖市的地质勘查单位统一划归到各省、自治区、直辖市，由省级人民政府国土资源主管部门归口管理，并逐步实行企业化经营。地质勘查单位的资产、债权债务、人事、劳动工资关系一并划转。地质勘查单位下放到省一级后，不得再层层下放。地质勘查单位实行属地化管理的工作在今年内完成，具体事宜由国土资源部与各省、自治区、直辖市人民政府商定。”

第三条“改革的配套政策” 第二款内容为：

“地勘单位在属地化、企业化改革过程中，可以继续将国家划定的地质勘查费基数中的10%左右转增国家资本金；允许地勘单位将转让国家出资形成的探矿权的部分或全部价款转增国家资本金。”

 

第二份文件：2001年国务院办公厅2号文

 

图2  国务院办公厅2001年2号文

 

文件由国家经贸委、财政部、劳动保障部、国土资源部、中央企业

工委、中编办六家共同制定。2001年5月发布。

文件第三条“改革的具体办法”中第四款“改革转制，实行企业化经营”的内容为：

“实行企业化经营的地勘单位，不受地域和行业的限制，既可以承担国家基础性、公益性、战略性地质勘查施工任务，也可以承担企业投资的地质勘查任务，或投资矿产勘查和开发，成为矿业权的经营者或探采一体化的资源公司。地勘单位企业化需要一个过程，各级政府要创造条件，支持地勘单位加快企业化进程。地勘单位要进一步转变观念，转换机制，自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展；减员增效，加大人员分流力度；坚持“一业为主，多种经营”，开辟非地勘业生产门路，多渠道安置富余人员和下岗职工。”

第四条“改革的配套政策” 第二款内容为：

“地勘单位在属地化、企业化改革过程中，可以继续将国家划定的地质勘查费基数中的10%左右转增国家资本金；允许地勘单位将转让国家出资形成的探矿权的部分或全部价款转增国家资本金。”

第三份文件：2003年国务院办公厅76号文

 

图3  国务院办公厅2003年76号文

（2016年宣布失效）

 

文件的第一条和第二条内容为：

“　一、进一步落实《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》(国办发〔1999〕37号)、《国务院办公厅关于转发国家经贸委管理的国家局所属地质勘查单位管理体制改革实施方案的通知》(国办发〔2001〕2号)中的各项政策。各省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门要按照国务院的统一要求，对文件的执行情况认真进行对照检查，确保各项政策落实到位。

二、维护企业化经营的国有地质勘查单位的合法权益。国有地质勘查单位转让国家出资勘查形成矿产地的探矿权、采矿权，符合规定并经批准，其价款的部分或全部转增为国有地质勘查单位的国家资本金。”

这实际上是一份催办文件。笔者猜想是国务院感到有关部门对前两份文件的实施不得力而发布的，否则前发文已经把事情说得很清楚，就没有必要出这第三份文件了。文件第二条重申探矿权价款转增国家资本金。三份文件三申其事，可见这一条对地勘单位改革是何等重要。

④ 三份国家文件精神的归纳

在阅读以上三份文件后，得到以下五点结论：

第一，文件明确，地勘单位的改革目标是成为市场主体，即资源公司；

第二，文件明确，地勘单位要投资矿产勘查开发，因此首先是一个投资者，也可承担地质勘查服务工作；

第三，文件明确，要划转资产，使地勘单位能将资产核算为资本，进入市场；

第四，文件明确，地勘单位是矿业权的经营者，“资产”是企业经营的唯一对象，清楚地表明矿业权是地勘单位的资产；

第五，文件规定，地勘单位的探矿权属于划转的资产，在转让后转增国家资本金。

有了这五点，矿业权是地勘单位的资产、改革过程中将探矿权资

产划转地勘单位、地勘单位将划转的探矿权资产转换为勘查资本金、地勘单位将转让的探矿权资产价款转增国家资本金、地勘单位使用这些资本金进入市场，地勘单位经营探矿权资产成为市场主体（资源公司），地勘单位将在市场中获得的利润按规定向国有资产管理部门缴纳，就构成了一个完整的市场运作闭环。

如果把探矿权资产作为“矿业权出让收益”缴纳了，地勘单位拿什么进入市场？整个闭环就破裂了。在这种破环情况下，所谓地勘单位改革，或者是一句口号，或者是一个乱局。

 

⑤ 以下犯上第一枪

按照国务院的两个关于地勘队伍改革的基本国家文件和一个加强文件，地勘队伍开始了改革进程。如果没有干扰，在经历一番痛苦的转型过程后，到今日早已成为自主经营、自负盈亏的市场主体，不需要任何国家财政拨款，承担起找矿突破与增储的重任。然而没有料想到的是，2006年，一纸财建（2006）694号文，打响了朝向三个国家文件的第一枪。

图4为694号文，是从自然资源部官网下载的，在财政部官网上已找不到了。它在2020年年宣布废止，但这个两部文件以下犯上、抵制国家对地勘单位的改革政策，切断地勘单位改革进程的污点是废止不了、洗刷不掉的。

 

图4  财政部、股哦图资源部财建（2006）694号文

（2016年宣布失效）

 

文件第二条规定：

“探矿权、采矿权人应按照国家有关规定及时足额向国家缴纳探矿权、采矿权价款，除本通知另有规定外，探矿权、采矿权价款一律不再转增国家资本金或以折股形式缴纳。”

文件第十二条规定：

“本通知自发布之日起实行，此前与本通知不符的有关规定，一律以本通知为准。《财政部国土资源部关于印发<探矿权采矿权价款转增国家资本管理办法>的通知》（财建[2004]262号）同时废止。”

在这个两部文件朝三个国家文件打响第一枪后，财政国土两部联手出台了无数的文件，什么全“面招拍挂”、什么“收缴价款”、什么“矿业权出让收益”、什么“废除申请改出让”等等。这已不是对三个国家文件以下犯上、而是颠覆了整个现行有效《矿产资源法》的基本法律制度问题。笔者实在不能理解，两部无视政府行政序列与国家法律的勇气从何而来？

文件第二条声称将两部2004年发布的价款转增国家资本金的（2004）262号废止，但这个文件能将两个现行有效的、一个到2016年有效的、三申转增资本金的国务院文件废止吗？

现在让我们核实四个文件的时间点：国务院1999年37号文和2001年2号文到目前仍然有效，国务院2003年76号文有效期到2016年为止，财政国土两部的2006年694号文是2006年发布的，2020年废止，寿命最长。

这就出现一个问题，在这个双方文件均有效的时间段2006年-2020/2016年（斜杠下为国务院2003年文件失效期）内，我国地勘队伍的改革

究竟应该听谁的？

是听那些以追逐“收益”为目标的文件说的话呢，还是听为改革制定规则的三个国家文件说的话？

事实证明，在这个长达15年的时间段内，两部一直无视三个国家文件的存在，按照694号文件行事，为所欲为，使出全部力量保“出让收益”上马；而这个“出让收益”，恰恰是三个国家文件规定的，应通过清产核资，划转地勘单位的探矿权资产。一份层次极低的694号文件，竟然颠覆了为地勘队伍改革大局制定的国家文件，这种严重以下犯上的法律操作和破坏我国地勘单位改革的行为，司法部门、人大立法机构不能不闻不问。

⑥ 结论

在这种被扭曲的行政环境下，我国的地勘单位，沦落为大改革的失败者，而且是全国所有产业改革的唯一失败者，由“春江水暖鸭先知”落魄为“东风无力百花残”。

地勘单位改革失败的主因是在改革过程中，应划转的探矿权资产前以“价款”、后以“探矿权出让收益”的名义被粗暴剥夺。没有了这笔核心资产，地勘单位改革就成了无米之炊。没有地勘单位改革的成功，形成强有力的矿产勘查市场主体，当前面临的找矿突破、增储上产就是一堆乌龙。决心再大，口号再响，也无济于事。如果再不回归到国务院三个文件的轨道上来，现存的地勘单位实体将被迫演变成其他经济形式，矿产勘查业必定消亡。

那么，

谁来承担矿产勘查产业消亡的历史责任？