中国国土资源经济：矿产资源管理改革实施情况研究

文章来源于：中国国土资源经济，原文链接：矿产资源管理改革实施情况研究
 

导  读

推进矿产资源管理改革，是贯彻落实党中央全面深化改革的重要举措，是推动解决矿产资源管理中的深层次突出问题、为《矿产资源法》修改积累重要实践经验进行的重要改革探索。文章梳理了矿产资源管理改革事项主要内容，分析改革举措实施的背景和要解决的主要问题；梳理了地方出台的配套改革文件，跟踪总结矿产资源管理改革实施情况，对比分析各地改革做法；提出了矿产资源改革过程中需要重点关注区块来源、出让方式选取、各级自然资源管理机构落实各层级权责、改革事项相互衔接等事项。文章最后提出推进改革顺利实施的政策建议：出台配套管理措施，推动改革举措落地见效；加强矿产资源管理事项之间衔接；总结经验做法，推动矿产资源管理改革向纵深发展。
 

本文引用信息
 

许书平，矿产资源管理改革实施情况研究[J].中国国土资源经济,2022,35（10）:24-29.

 

2019年12月31日，自然资源部印发了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）（以下简称7号文），以矿产资源管理制度改革推动解决矿产资源领域长期想解决而未能解决的深层次问题。本文梳理了7号文实施2年多来各地出台的配套改革文件，跟踪总结矿产资源管理改革实施情况，研究改革实施过程中需要重点关注的事项，提出推进改革顺利实施的政策建议。
 

1 改革举措
 

为推动解决矿产资源领域深层次问题，同时为《矿产资源法》修改积累经验，7号文在管理制度方面进行了改革探索，积极推进“净矿”出让，解决办证难、办证时间长、进场开展勘查开采工作难等问题；实行油气探采合一制度，解决管理实践中由于试采期限过短造成的以探代采、无证开采等违法问题；延长探矿权期限、改革储量管理，深化矿产资源领域“简政放权”改革；减轻企业负担，深入推进“放管服”改革，优化矿产资源领域营商环境。

1.1 改革矿业权出让方式

为解决矿业权市场竞争不充分问题，避免人为技术判断造成自由裁量权过大而引发风险，按照“竞争出让是惯例，非竞争出让是例外”的思路，7号文提出全面推进矿业权竞争性出让，不再允许以申请在先方式取得矿业权，严格控制协议出让范围，严格协议出让程序的公开性和出让价格的公正性。

1.2 积极推进“净矿”出让

践行以人民为中心的发展思想，维护矿业权人的合法权益，解决矿业权人依法取得矿业权后无法正常开展勘查开采工作的问题，在总结地方经验做法的基础上，7号文将“净矿”出让工作从局部地区的改革探索，上升到国家层面，在全国范围内推行实施；将“净矿”出让的矿种由砂石土矿扩展到其他矿种；将采矿权扩展到探矿权和采矿权。“净矿”出让改革的方向，一是要做到规划上的“干净”，确保出让的区块不在生态保护红线等禁止、限制勘查开采区域；二是做到权属上的“干净”，确保出让的区块没有权属争议和纠纷；三是做到与用地用海用林用草等审批事项的衔接，切实保障勘查、开采过程中用地需要。

1.3 调整矿业权出让登记权限

改革前的矿业权出让权限，按照矿产资源勘查投资、勘查面积、资源储量规模等多种标准划分，因此，矿业权审批登记权限也会随着各标准的变化而发生变化，造成矿业权登记发证在不同层级管理机关之间来回变动，使各层级管理机关发证权限和责任始终处于不确定状态，不利于管理保持连续性，造成管理效率降低和企业负担增加等问题。为使政策规定更加简明、操作性更强，7号文按照矿种划分不同层级自然资源管理部门的权限，以避免出现类似问题。

1.4 开放油气勘查开采市场

为贯彻落实中共中央、国务院关于石油天然气体制改革决策部署，总结近年来油气探矿权竞争出让的经验做法，7号文允许符合准入条件的外资企业、民营企业等各类主体进入油气勘查开采市场，以吸引社会投资，激活市场活力，促进加大油气勘查开采力度，提升国家能源保障能力；考虑到油气埋藏深，勘查开采风险高、投入大、技术性强等特点，在放开市场的同时，也设置了一定的准入门槛，要求进入市场的主体具备一定的资金实力和技术能力。

1.5 实行油气探采合一制度

鉴于油气是流体矿产且埋藏较深，探矿权人通过钻井勘查发现油气后，直接进行开采更加科学合理，既经济又安全，7号文推出油气探采合一制度，改革原有的油气探矿权、采矿权两阶段管理制度，以解决管理实践中由于试采期限过短，企业难以在试采期间及时办理采矿权审批登记手续，而造成的以探代采、无证开采等违法行为，同时也为《矿产资源法》修改积累重要实践经验。

1.6 调整探矿权期限

遵循矿产勘查工作技术规律，针对探矿权管理实践中首次设立时间为3年、每次延续时间为2年，大量探矿权需要多次办理延续登记，既增加了探矿权人负担和成本，也耗费了管理机关大量时间精力，7号文对探矿权期限进行了调整，探矿权首次登记和延续登记期限延长为5年。同时，7号文对探矿权缩减面积制度也进行了调整，不再与勘查阶段挂钩，探矿权在延续登记时，除已提交资源量的范围外，均需要缩减首设勘查许可证载明面积的25%，有效解决了探矿权人为规避缩减面积而弄虚作假、人为提高勘查阶段的问题。

1.7 改革矿产资源储量管理

贯彻落实“放管服”改革，矿产资源行政审批事项能取消的尽量取消，能够直接放给市场和社会坚决放给市场和社会。7号文简化归并矿产资源储量评审备案和登记，将矿产资源储量登记书内容纳入评审备案管理；大幅度缩减政府直接评审备案范围，将原来18种评审备案情形减少为4种。

2 改革推进情况

7号文印发后，各级自然资源管理部门积极贯彻落实，及时总结经验，研究分析遇到的问题，绝大部分省级自然资源主管部门结合本地实际，出台了具体管理政策，改革进展较为顺利。

2.1 矿业权竞争性出让实施情况

《矿产资源法》建立了矿业权有偿取得制度，经过20多年管理实践，通过公平竞争方式获取矿业权已成为社会共识。7号文印发后，在全面推进矿业权竞争性出让方面，各地制定的配套管理政策与7号文规定保持高度一致，并在管理实践中严格执行，全面停止以申请在先方式出让探矿权取得实效，没有出现违反规定的情形。

在全面推进矿业权竞争性出让过程中，投资者也反映了一些情况、提出了一些诉求。比如，出让的矿业权区块数量偏少的问题，据统计，自7号文开始实施到2021年6月底，全国共以竞争性方式出让探矿权263个、采矿权1598个，与此前历年出让区块数量相比仍维持低位，投资者对增加矿业权出让区块数量的呼声较高，特别是在近年来全球矿业回暖复苏背景下，矿产品价格上涨势头较明显，社会各界对矿业投资关注度越来越高，参与矿产资源勘查开采投资的意愿越来越强烈。再比如，矿业权出让方式选择问题，管理机关通过公开竞争出让矿业权时，为了操作简便同时避免人为因素干扰，普遍采用挂牌方式出让，以价高者得原则确定竞得人。而从资金、技术、环保、资源利用、社会责任等方面综合评判、择优确定竞得人的招标方式较少采用，这不利于资源优化配置。

2.2 严格矿业权协议出让执行情况

7号文为解决以协议方式出让矿业权存在的问题，进一步严格控制协议出让，缩减协议出让范围。各地积极贯彻落实、严格执行、从严控制。据统计，相比 2019 年，2020 年全国新设探矿权中，以协议方式出让同比减少26% ；新设采矿权中，以协议方式出让的采矿权数量仅占 2%。

在管理实践中，各地在严格矿业权协议出让范围方面有些细微差异。个别省份在出台配套文件时，扩大了以协议方式出让矿业权的范围，允许在经专家论证和地方政府同意后以协议方式出让不宜单独设立矿业权的夹缝资源。一些地方自然资源管理部门和矿业权人也时有反映，希望能够以协议出让方式获得已有采矿权周边的夹缝资源、零星资源的矿业权，以提高资源利用效率，防范发生超层越界开采等违法违规行为，促进矿山安全生产。

2.3 “净矿”出让推进情况

7号文在总结地方经验做法的基础上，将“净矿”出让工作从局部地区的改革探索上升到国家层面政策，在全国范围内推行实施；将“净矿”出让的矿种由砂石土矿扩展到其他矿种；将采矿权扩展到探矿权和采矿权。7号文下发后，各地结合本地实际，细化了“净矿”出让政策措施。由于各地“净矿”出让的工作基础不同，对“净矿”出让的认识也不一致，反映在各地配套的“净矿”出让政策上，也有较为明显的差异。

有的省份政策措施较为具体，具有较强的操作性，如山东、云南等省份专门出台了“净矿”出让管理文件，山东省对“净矿”的出让条件、出让步骤作出了明确规定；云南省对“净采矿权”概念作出明确定义，对“净采矿权”出让条件、联勘联审、矿业用地等作出了明确规定。有的省份明确了“净矿”出让的标准，建立了“净矿”出让工作机制，如浙江省以用地用林有保障，能够顺利进场施工，直接办理矿业权登记为标准；贵州省构建了政府主导、部门协同、市场决定、科学配置矿产资源的“净矿”出让工作机制。

各地推进“净矿”出让工作进展不平衡，有的省份推进力度较大，工作推进较快，全面实行“净矿”出让，既包括砂石土矿也包括其他矿种，既包括采矿权也包括探矿权；有的省份推进较缓慢，2021年前仍停留在探索试点开展砂石土类矿产“净采矿权”出让阶段，2022年起才全面对砂石土类矿产实行“净采矿权”出让；有的省份“净矿”出让仅限定为采矿权，尚未实行探矿权“净矿”出让。

2.4 矿业权出让登记权限调整情况

7号文印发后，各省级自然资源主管部门结合本地实际，调整了矿业权出让登记权限，浙江、重庆等省市大幅下放管理权限，省级自然资源主管部门仅负责煤炭、铁、铜、铝、金等11种战略性矿产中大宗矿产矿业权出让登记；黑龙江、广西等省区主要由省级自然资源主管部门负责能源矿产、金属矿产、部分非金属矿产和水气矿产等矿业权出让登记。

7号文印发后，总体上来看，市级自然资源主管部门矿业权出让登记权限大幅增加，在矿种上，不仅负责非金属矿产，有的还负责部分金属矿产；在矿业权上，不仅负责采矿权，还负责探矿权；在储量规模上，不仅负责中小型储量规模矿山，还负责大型储量规模矿山。县级自然资源主管部门矿业权出让登记权限相对较小，大部分县级自然资源主管部门仅负责普通建筑用砂石土类矿产的矿业权出让登记，少部分还负责一些其他非金属矿产的矿业权出让登记。

2.5 勘查面积缩减情况

各地在落实7号文过程中，结合管理实际，对制度规定进行了细化。如贵州省规定，探矿权勘查范围与生态保护红线、永久基本农田、自然保护地等禁止、限制勘查开采区域重叠的，应优先缩减，超过应缩减面积的，可以在下次延续登记时抵扣。四川省将“非油气探矿权已提交资源量的范围”界定为：普查及以上地质报告经评审通过的资源量范围；首设面积扣除已提交资源量范围部分，仍应扣减首设面积的25%；证载面积扣除已提交资源量的范围不足首设面积25%的部分应一次性扣减。

各地对勘查面积缩减的规定，均能够严格执行，落实到位。但也有人反映，由于政策对勘查面积如何缩减没有具体规定，探矿权人在缩减勘查面积时，仅从有利于自身的角度出发，缩减勘查面积时大多是边边角角零星分散的区域，缩减区域无法作为一个整体区块再次出让、重新设置探矿权，不利于吸引勘查投资、促进找矿突破。

3 改革实施过程中

需要重点关注的事项

3.1 区块来源问题

全面推进矿业权竞争性出让在管理方式和管理理念方面，和以申请审批登记方式出让矿业权完全不同。以申请审批登记方式出让矿业权，申请人是主动发起者，其根据经济社会发展、矿产资源勘查开采形势及矿产品价格情况，进行资料搜集、野外踏勘等，确定是否提出申请，以及申请的具体区块。以公开竞争方式出让矿业权，政府管理机关是主动发起者，政府管理机关依据掌握的地质成果资料选定区块，根据经济社会发展形势制定出让计划，向社会发布出让公告。

因此，全面推进矿业权竞争性出让，政府管理机关面临的一个现实且紧迫的问题，就是区块来源问题，没有区块就根本无法进行出让，更谈不上有序出让、更好发挥政府作用进行宏观调控、保障能源资源安全等。通过充分挖掘利用多年积累的地质成果资料，会形成不少可供出让矿业权的区块，但这仅能保障近期出让的矿业权数量，而随着存量区块被出让后，增量区块从何而来，区块出让可持续性又成了一道新的难题，应予以高度关注，寻求解决之策。

3.2 出让方式选取问题

矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，支撑各行各业发展。矿产资源保护与合理开发利用事关国家现代化建设全局。矿产资源开发利用具有较强的正外部性和负外部性，矿山特别是大型矿山开采周期较长，对当地经济社会发展具有较大的影响，科学合理开发利用有利于实现“开矿一座，造福一方”，如果开发利用不合理则容易造成资源破坏浪费、污染环境等。矿业权出让是优化资源配置的重要环节，政府管理机关出让矿业权时，要兼顾当前和长远发展，出让价格的确定要基于维护矿产资源国家所有者权益，但不能仅追求高价成交而不顾及远期发展，同时还要从矿产资源开发利用对促进地方经济社会发展的长远利益出发，实现总体利益最大化。由于矿产资源开发利用正外部性和负外部性特征明显，不同的勘查开采主体所采取的技术方案对矿产资源利用效率、生态环境保护、经济社会效益等方面的影响会有较大差异，因此，矿业权公开竞争出让不能仅为了操作简便而选择挂牌方式出让，要综合考虑经济社会发展、资源状况、成矿条件、环境承载力、矿区所在地情况等多方面因素，确定适当的公开竞争出让方式，择优确定竞得人，优化矿产资源配置。

3.3 放得下、接得住、管得好的问题

矿业权出让登记是一项业务性、政策性很强的工作，既是一项权属确认，也是一次资源配置；既要依法依规严格按程序进行出让登记，也要服务经济社会发展大局，提高资源配置效率、优化矿山布局等。

7号文对矿业权出让登记权限做出了重大调整，将煤炭、煤层气、铁、铜、铝等大宗矿产矿业权出让登记权限全部下放到省级自然资源主管部门，同时将25种战略性矿产之外的其他矿产资源矿业权出让登记权限的划分由省级自然资源主管部门确定，省级自然资源主管部门对本行政区域内矿产资源勘查开发调控自主性大幅增强，因此，对省级自然资源主管部门管理人员专业业务、宏观调控能力要求更高。市、县级自然资源管理部门负责矿业权出让登记权限也有较大变化，不仅要负责部分矿产大型储量规模的采矿权出让登记管理工作，还要负责探矿权出让登记工作（7号文之前，探矿权出让登记仅由部、省两级负责），工作任务和工作难度都随之增加，而基层自然资源管理部门不同程度上存在人员力量不足、专业人员缺乏等问题。要落实好7号文矿业权出让登记权限调整改革，需要加强地方特别是基层矿政管理人才队伍建设，加大人员培训力度，提升管理人员业务能力，提高管理水平；加强对地方工作指导，对地方矿政管理工作中遇到的难题和困难及时予以解决；加强过程管理，充分开发利用信息化管理手段，加强矿业权出让过程监管，规范出让、登记工作；加强宏观调控管理，对全国矿业权出让登记情况进行监测、统计、分析研判，全面准确掌握全国矿业权设置情况，根据经济社会发展和矿业形势变化，及时调整管理政策，促进行业健康可持续发展，保障能源资源安全。

3.4 改革事项之间相互衔接问题

7号文涉及矿业权出让、“净矿”出让、油气探采合一、储量管理等多项重大制度的改革，每项改革均需要相关配套管理制度相互衔接，因此需要做好配套制度的统筹与协同，否则可能会导致改革推进受阻。比如，7号文规定非油气探矿权延续时，已提交资源量的范围可以不予扣减面积，由于储量管理改革，探矿权阶段不再进行政府储量评审备案，如何认定已提交资源量的范围需要有相关制度进行衔接，否则实际管理中难以执行。
 

4 推进改革

顺利实施的建议

4.1 出台配套管理措施，推动改革举措落地见效

一是出台全面推进矿业权竞争性出让改革配套管理政策。按照“出让+登记”管理模式，推动修改矿产资源法律法规相关规定，出台全面推进矿业权竞争性出让相关配套管理政策，重新构建矿业权管理制度，优化矿业权出让登记流程，简化矿业权申请要件，提高矿业权出让登记效率和服务质量，保障矿业权竞争性出让改革顺利推进。

二是出台推进“净矿”出让配套管理政策。各地需要结合本地实际出台实施“净矿”出让管理政策，进一步明确“净矿”出让工作要求和工作内容；建立“净矿”出让工作机制，明确各自工作职责和工作内容；构建矿、地、林、草协同管理制度，加强勘查开采用地保障，确保竞得人（中标人）能够快速登记取得矿业权、能够顺利进场开展勘查开采工作，保障“净矿”出让工作顺利推进。

4.2 加强管理事项之间的衔接，增强改革系统性、整体性、协同性

矿产资源管理包括地质调查、矿产资源规划、矿业权、储量、监督、地质资料等多项具体管理事项，相互之间关联性较强，推行一项改革会对其他管理事项产生连带影响。同时，矿产资源勘查开采涉及面广，既涉及自然资源部门管理的用地用林用草，还涉及生态环境部门的环境保护、应急部门的安全生产、水利部门的水土保持、发展改革部门的项目立项等，推进矿产资源管理改革，需要其他管理事项做相应调整予以配合。推进矿产资源管理改革过程中，要坚持系统观念，从改革的全局和整体出发，把握各管理事项之间的相互联系和相互作用，既要做好矿产资源规划、矿业权、储量、监督等矿产资源管理各环节管理事项之间衔接，也要做好矿产资源管理与用地用林用草、生态环保、安全生产、项目核准等横向管理事项之间衔接，实现整体联动、协调推进，确保改革举措落地，顺利实施。

4.3 跟踪总结经验做法，促进改革取得更大成效

各地在积极推进矿产资源管理改革过程中结合本地实际进行了一些创新探索，形成了各具特点的经验做法，需要加强跟踪总结，加大宣传力度，组织交流研讨，相互学习借鉴，推动改革向纵深发展。对于地方在推进矿产资源管理改革过程中遇到的困难和问题，要加强调查研究，及时予以指导解决；对于推进改革过程中出现偏差的，要及时指出，予以纠正。在推进矿产资源管理改革过程中，上下级管理机关之间要加强互动，实现上下同心，形成有效合力，促进改革取得更大成效，将实践证明行之有效的措施规定，及时上升到法律法规和国家政策层面，做到管理依法有据，实现改革与依法行政相互促进、相互推动。

 

作者信息

 

许书平（1978—），男，江西省崇仁县人，自然资源部油气资源战略研究中心研究员，经济学硕士，主要从事矿产资源勘查开采管理政策研究。

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