我国铁素资源供给态势分析

导 读

我国是全球最大的铁素资源消费国，消费量整体仍处于上升趋势，但国内供给体系薄弱,供应形势不容乐观。文章从国内铁矿石、进口铁矿石和废钢资源三大主要铁素供给来源开展研究，统筹考虑国内铁矿资源勘查开发、国外铁矿资源布局和废钢资源利用，结合近年我国三大铁素资源供给数据，分析提炼出铁素资源供给格局和价格联动机制，针对我国铁素资源供给方面存在的国内铁矿石供给不足、铁矿石对外依存度长期高位运行、废钢资源利用水平仍待提高等难点问题，提出建立我国铁素资源安全保障机制的建议。

本文引用信息

邢 凯，朱 清，邹谢华.我国铁素资源供给态势分析[J].中国国土资源经济,2022，35（8）:27-37.

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0 引言

钢铁行业在我国经济结构中占有极其重要的地位，铁素资源的安全供应对我国钢铁行业的稳定运行和可持续发展，以及我国整体经济的发展和社会稳定具有非常重要的意义。当前，我国经济转型进入了深水区，产业结构加速调整，对铁素资源需求增速趋缓，但是未来较长一个时期仍会保持在高需求水平。作为全球最大的铁矿石和废钢铁消费国，我国仍存在国内铁矿石供给乏力的局面，亟待改变铁矿石对外依存度居高不下但缺乏国际话语权，废钢资源利用水平低下而扶持政策有待完善等问题。本文梳理了我国近20年来铁矿石和废钢的国内产量、进口量、需求量及供给结构、价格指数等数据，全面分析了当前铁素资源供给形势及面临的难点，并提出了相应的对策建议，期望能为我国铁素资源稳定供给提供参考。

1 我国铁素资源供给结构

 

我国铁素资源供给主要有国内自产铁矿石、进口铁矿石和废钢铁（简称“废钢”）资源三大部分（图1）。近20年来，我国自产铁矿石供给占比逐渐下降，至2017年才略有上升；铁矿石高度依赖国外进口，进口铁矿石资源量持续增加；废钢资源占比逐步扩大，但整体比例仍然较小。总体来看，我国国内铁矿石供应能力严重不足，严重依赖进口，废钢供给产业化仍待加强，铁素资源供应链脆弱。

（数据来源：2001—2019年铁矿石数据引自世界钢铁协会，2020—2021年铁矿石数据引自中国冶金规划研究院，废钢数据引自Mysteel核心数据库；铁矿石量均已换算成世界平均含铁量铁矿石）

图1 2001—2021年中国铁素资源供给结构变化

 

1.1 国内铁矿石供给不足，占比逐年下降

一是我国铁矿石储量大，但资源禀赋差，生产成本高。我国铁矿储量位列澳大利亚、巴西和俄罗斯之后，居世界第四位，2021年储量为200亿吨，占全球铁矿总储量的12%。虽然我国铁矿资源丰富，但缺乏优质铁矿资源，存在品位低、矿石类型复杂、伴生组分多等问题。资源禀赋差导致我国铁矿开采难度较大，生产成本高，生产效率较为低下，2020年我国铁矿石CFR（成本加运费）现金成本为82.8美元/吨，远高于澳大利亚（34.5美元/吨）和巴西（36.0美元/吨）。

二是几十年来我国铁精矿产量变化总体呈现不规则“倒U型”特征。2010年以前，我国的铁矿石供给以国内为主，占比均在50%以上，产量持续增长，最高在2009年达到8.8亿吨。2010年我国铁矿石产量急剧减少，之后持续下行，至2017年才开始有所回升（图2）。2010年之后，我国国内铁矿石供给已不占据铁素资源主导地位，产量和占比逐步下降，占比从2001年的61.7%降至2021年的16.0%；除个别年份外，同比均为负值。近年来，我国又开始重视国内铁矿石开发，产量稳步增长，在2020年新冠肺炎疫情影响下仍逆势增加，铁精矿产量约2.79亿吨，同比增长15.5%；2021年铁精矿产量约3.05亿吨，同比增长9.4%（图3）。整体来看，我国自产铁矿石供给已不能满足日益增长的国内钢铁产能需求。

（数据来源：2001—2019年铁矿石数据引自世界钢铁协会，2020—2021年铁矿石数据引自中国冶金规划研究院，废钢数据引自Mysteel核心数据库；铁矿石量为铁精矿）

图2 2001—2021年中国铁素资源供给结构

（数据来源：2001—2019年铁矿石数据引自世界钢铁协会，2020—2021年铁矿石数据引自中国冶金规划研究院，废钢数据引自Mysteel核心数据库）

图3 2001—2021年全球及中国铁矿石产量对比

1.2 铁矿石进口量持续增高，对外依存度不断提高，但进口增速放缓

我国铁矿石进口开始于1973年，在此之前，我国钢铁生产所需铁矿石均由国内矿企供给。2001年之前，我国铁矿石进口经营权限制严格，随着国家外贸体制改革推进，铁矿石进口量处于缓慢发展期和平稳增长期。

一是我国加入世界贸易组织（WTO）以来，铁矿石进口量持续增长。2001—2009年，国内钢铁工业对铁矿石的需求不断增加，铁矿石进口量快速增长，除个别年份外，同比增速都在20%以上（图4）。2003年，中国进口铁矿石精矿1.48亿吨，超过日本成为全球最大铁矿石进口国（图3）。从2010年开始，中国经济增速放缓，产业结构不断优化调整，铁矿石进口量增速下降，仅个别年份同比超过10%（图4）。2020年，由于新冠肺炎疫情防控得当和复工复产工作的持续有效推进，我国钢铁产量增长稳定，铁矿石需求强劲，进口铁矿石精矿突破11.7亿吨（同比增长9.5％）创下历史新高，我国作为全球铁矿石出口目的地的主导地位进一步稳固。

（数据来源：2001—2019年铁矿石数据引自世界钢铁协会，2020—2021年铁矿石数据引自中国冶金规划研究院，废钢数据引自Mysteel核心数据库；铁矿石量均已换算成世界平均含铁量铁矿石）

图4 2001—2021年中国铁矿石进出口量及占世界比重

二是铁素资源对外依存度高，进口量占全球比重持续增长。从2010年开始，进口铁矿石成为我国铁素资源供给的最主要组分，我国铁素资源中铁矿石供给严重依赖进口，进口铁矿石占整体铁素资源比重高于60%，其中2016年占比创历史新高，高达83.2%。总体来看，过去10年我国铁矿石进口量大幅提升，铁矿石平均对外依存度为75%，且不断攀升。2016—2020年，连续5年我国铁矿石进口量超过10亿吨，对外依存度达80%以上（图4）。根据海关总署数据，2021年我国铁矿石进口额首次突破1万亿元，达1.2万亿元，占当年我国进口总额的7%，同比增长39.6%。

1.3 废钢供给成为铁素资源重要组成部分

废钢资源作为一种可循环利用的再生资源，是钢铁工业不可或缺的铁素资源之一。据国际回收局统计数据，近50年来全球生产的粗钢40%是由废钢炼成的。废钢来源主要包括三部分：自产废钢（钢铁及产品制造环节新废料）、社会回收废钢（加工废钢和老旧废钢）和进口废钢。

一是我国废钢利用量快速增加，废钢利用能力不断提升。根据中国废钢铁应用协会数据，当前我国已成为世界最大废钢消费国，近20年来，我国废钢资源量从2001年的4213万吨快速增加至2021年的27250万吨，涨幅达546.8%（图2）。其中，自产废钢资源量增长较缓，从2001年的1334万吨增加至2020年的5960万吨；2001—2016年占比小幅增长，2017年开始大幅下降，至2020年占比仅为25.1%。社会废钢回收量自2017年我国取缔“地条钢”开始大幅上升，占比从2001年的45.1%增长至2020年的74.9%。废钢的进口数量和进口金额自2001年开始整体呈下降态势，2017年“洋垃圾”禁令实行后呈断崖式下跌，2019年因政策导向原因，我国废钢进口量仅为18万吨，仅占全球废钢进口总量的0.19%，国内废钢资源量占比仅为0.07%，2020年叠加新冠肺炎疫情影响，几乎无废钢进口，这与我国钢铁大国的地位不匹配（图5）。

（数据来源：Mysteel核心数据库）

图5 2001—2021年中国废钢资源供给结构

二是我国废钢出口较少，废钢资源主要留在国内。我国钢铁原材料匮乏，国家对可再生资源出口持“不鼓励”态度。自加入WTO以来，我国对废钢出口执行40%出口税率，实际上也是为了限制废钢出口。近10年以来，我国废钢出口量除2017年、2018年外一直保持较低水平，年均约1000吨。2017年全国各地快速响应实施“取缔地条钢、关停中频炉”行动，废钢供应过剩，价格偏低，当年废钢出口220万吨。2018年废钢出口量快速下降到33万吨，2019年为2700吨，2020年叠加新冠肺炎疫情影响几乎无出口。

三是废钢一定程度上可替代铁矿石消费，有利于降低我国铁矿石对外依存度。据中国钢铁工业协会测算，2018年我国废钢对62%铁精粉替代率为1.5。2021年我国废钢资源量约2.73亿吨，相当于少进口62%铁精粉4.1亿吨，约为实际进口11.2亿吨铁矿石的36.6%。依照工业和信息化部、国家发展和改革委员会、生态环境部发布的《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》， 2025年国内年产废钢资源量可达3亿吨。据此计算，可替代进口62%铁精粉4.5亿吨，预计我国铁矿石对外依存度可降至70%以下。因此，增加废钢供应对于保障铁素资源安全和产业链安全意义重大。

2 三大主要铁素资源

的价格联动机制

 

21世纪以来，世界铁矿石贸易呈现出新的格局，包括中国在内的新兴市场释放出巨大的消费能力，带动铁矿石价格快速攀升，2009年铁矿石年度协议定价机制破裂，指数定价开始全面实行，定价周期缩短和金融属性增强加剧了价格的波动。国际铁矿石价格波动对我国铁素资源产量和进口量变化具有显著影响。总体来看，当国际铁矿石价格上涨，国内产量呈正比上升，铁矿石进口量呈反比下降；国际废钢价格与铁矿石价格走势相似，但由于我国废钢国内用量和进口量很少，与价格无明显相关。

2.1 国内的铁矿石产量和国际铁矿石价格成正比例关系

近年来，我国国内铁矿石产量完全与进口铁矿石价格“挂钩”（图6）：当进口铁矿石价格上涨时，国产铁矿石价格水涨船高，国内铁矿山开工率迅速攀升，产量迅速增加。如2019年国际铁矿石价格出现高点时，国内铁矿石产量明显上升，铁矿石产量同比增长65.5%（图2）。当进口铁矿石价格下跌时，国内铁矿山开工率骤降，部分矿企甚至直接停产，产量急剧减少。2011—2015年，国际铁矿石价格持续下行，2015年出现新低，同时我国国内铁矿石产量也逐渐减少，2015年产量同比下降36.1%，为近10年最低（图6）。

（数据来源：2001—2019年铁矿石数据引自世界钢铁协会，2020—2021年铁矿石数据引自中国冶金规划研究院；铁矿石普氏价格数据引自Wind数据库）

图6 2011—2021年中国铁矿石产量、进口量与国际价格关系

2.2 我国铁矿石进口量短期内与国际铁矿石价格成反比

一是国际铁矿石价格变动引起铁矿石进口量短期波动。我国铁矿石进口量和国际铁矿石价格成反比，当国际铁矿石价格涨幅过快时，我国钢铁企业会减少进口量，更多地选择消费国内铁矿石；而当国际铁矿石价格下降时，我国钢铁企业会增加进口量。如2009年，由于中国与铁矿石“三巨头”长协谈判破裂，导致长协矿价格走低，我国钢铁企业大量买入备货，铁矿石进口量同比增长41.5%（图4）。

二是我国铁矿石进口量受国内需求、国际宏观经济状况、国家政策、定价机制变更和季节等多因素影响。2016年以来，国际铁矿石价格持续走高，但国内需求旺盛，我国铁矿石进口量亦持续增长（图6）。国际铁矿石定价机制改变引起的矿石价格异常也是我国铁矿石进口量短期波动的主要动因。随着指数定价的推行和铁矿石金融化趋势，国际铁矿石价格的短期波动会更加频繁。铁矿石进口量也受国际宏观经济状况和国家政策影响，如2008年5月以来，金融危机导致了中国铁矿石进口数量出现了比较大的波动；2021年7月份以来，受国家政策的影响，钢铁生产减量，对铁矿石的需求减少。此外，铁矿石进口量也会因季节性影响而呈周期性波动，如受我国春节和国庆两个重要节日的影响，在每年的2月和10月铁矿石的进口量会减少。

2.3 废钢价格和铁矿石价格走势整体相似，我国废钢进口量比例小

通过对2011—2021年价格对比可以看到，废钢价格与铁矿石价格走势相似，整体呈先抑后扬态势（图7）。2013—2015年，全球矿业巨头不断扩产，铁矿石供应严重过剩，而中国作为消费大国需求不振，供需矛盾突出。钢铁贸易商普遍出现资金链断裂问题，引爆信贷危机，钢铁企业资金压力明显增大，为控制成本，对原料价格打压明显。从2017年开始，随着我国钢铁企业需求激增，废钢及铁矿石价格企稳后持续上涨。新冠肺炎疫情以来，废钢价格呈“√”型走势：2020年上半年，在全球新冠肺炎球疫情影响下，供需两端表现低迷，价格创下2018年以来新低；2020年下半年开始，随着新冠肺炎疫情好转，以土耳其为代表的需求端强势反弹，快速震荡上扬。2021年7月，废钢价格涨至近10年以来的最高点，之后铁矿石和废钢价格持续回落。我国自2017年“洋垃圾”禁令实行后，国内废钢进出口基本处于停滞状态，我国废钢市场与国际废钢价格走势已基本失去相关性。

（数据来源：标普全球市场财智，Wind数据库）

图7 2011—2021年全球废钢及铁矿石平均价格变化

2.4 价格联动机制对保障我国铁素资源稳定供给的意义

三大主要铁素资源价格联动机制的建立对保障我国铁素资源供给安全意义重大。价格作为影响铁素资源供给的重要因素，深刻影响着铁素资源供给结构。理清价格联动机制，一是可以深入解读三大铁素来源的联动关系，解释铁素资源供给和价格变动的一般原理和关系。二是方便管理部门制定保障铁素资源供给的结构性策略，对症下药，即根据价格情况建立内外联动的铁素资源供给政策，在铁矿石高价期间，扩大国内铁矿开发规模，推动低品位铁矿复工复产；在低价期间，加强铁矿石进口、储备和废钢进口，长期保障废钢合理利用。三是有利于企业在铁素资源相关商品市场投资管理，降低行业风险，稳定铁素资源市场供需关系。

3 三大铁素资源

供给的挑战

3.1 国内铁矿石供给的难点

3.1.1 我国矿山开采难度大，选采技术仍待突破

一是铁矿资源禀赋差，矿山开发积极性低。我国铁矿资源储量总体不低，但存在大型、超大型优质矿床少，中、小型矿床居多，资源禀赋差等问题，致使国内铁矿开采难度较大。2020年，中国铁矿石平均品位仅34.5%，远低于全球铁矿石平均品位46.6%。政策约束、许可手续复杂、铁矿开发税费负担较重等原因导致国内矿山项目建设缓慢。

二是采矿、加工成本占比高，生产效率低。由于我国铁矿资源禀赋 “贫、杂、细”“小、广、深”，因此我国铁矿企业 “多、小、散、乱”，致使采矿、选矿成本居高不下，生产效率较为低下，严重制约国内铁精矿的生产开发和市场竞争力。2020年，四大矿商C1成本（采矿、加工、铁路和港口的运营成本）均在15美元/吨以下，而我国国内重点矿山的铁矿石平均C1成本约55美元/吨，占现金成本比重约66%。此外，国内相关高等院校和科研院所近年来对国内铁矿石低成本选矿技术和相关研究积极性相对较低，基础研究不足，同时企业利润等因素也限制了国内一些铁矿石开发企业对选矿技术的进一步投入。

3.1.2 我国铁矿石资源开发政策有待进一步完善

一是税费较高，开发盈利不及预期。国内矿山的各种税费负担较重，铁矿开发企业盈利压力大，投资收益预期低，铁矿开发信心不足、积极性较低。根据中国钢铁工业协会调研数据，目前国内矿山税费占收入的比重为17.2%，涉及税费项目24项，整体负担较重。

二是环保、安全和审批等方面对国内铁矿产能有一定影响。环保是矿山开发的红线，部分地方政府甚至以破坏生态环境为由直接禁止任何新的铁矿资源开发项目。此外，部分中、小型铁矿企业矿山建筑、采选设备、技术未达到国家规定的工艺流程安全环保标准，各类矿山事故时有发生，矿山环境治理和安全治理仍面临一系列挑战。新建矿山的审批难度较大、程序较为复杂，且铁矿石开发项目在立项、融资、征地等方面都较为困难。

三是国内铁矿石开发缺乏相关产业保护政策。一直以来，国内铁矿石开发缺乏相应的保护政策，产业抗风险能力较差。同时，矿山投资回报周期长，还要面对铁矿石价格剧烈波动的风险，因此，长期以来资本市场对国内矿山投资意愿低迷。

 

3.2 进口铁矿石供给的挑战

3.2.1 我国铁矿石进口集中度高，但缺乏国际话语权

一是高度依赖澳大利亚和巴西等特定国家。我国铁矿石进口严重依赖澳大利亚和巴西，从两国进口合计占比超过80%。根据香港国际矿业投资的数据，我国第一和第二铁矿石进口来源国分别为澳大利亚和巴西，2020年铁矿石进口量分别为7.32亿吨和2.33亿吨，分别占当年铁矿石进口总量的62.6%和19.9%。

二是四大矿商高度垄断全球优质资源。目前，铁矿石四巨头（淡水河谷、力拓、必和必拓、福蒂斯丘金属）已形成对全球优质铁矿石的高度垄断，其铁矿石产量占全球产量的一半左右。全球铁矿石产量排名前10的矿山中有9座被四大矿商控股，2019年共生产铁矿石8.5亿吨，占全球铁矿石总产量的40%。因此在铁矿石贸易中，四大矿商掌握市场和价格话语权，而我国毫无议价能力。据测算，近11年来我国铁矿石贸易损失累计达5258亿美元，其中，2020年贸易损失高达667亿美元。与此形成鲜明对比的是，国际铁矿石巨头从高企的矿价中攫取了高额的利润。

3.2.2 我国铁矿行业产业结构性失衡

一是我国钢铁产业集中度低、议价能力弱。我国钢铁企业数量众多，具有炼铁、炼钢能力的企业达500余家，排名前10位企业的产业集中度仅36%。分散的中国钢企面对集中的上游供应商，缺乏规模、信息和经验优势，在谈判时议价能力弱，处于不利地位。根据国际钢铁协会的数据，当前美国、日本、俄罗斯、韩国、德国等国粗钢产量排名前3的钢铁企业占本国的产量比重均超过50%；而据中国钢铁协会数据，2021年中国粗钢产量排名前10位的钢铁企业产业集中度（CR10）仅为40%，而且这一数据与工业和信息化部发布的《钢铁工业调整升级规划（2016—2020年）》中的行业集中度达到60%的目标也相差甚远，这使得我国钢企在与铁矿石巨头的议价过程中处于劣势。

二是铁矿产业上下游利润分配严重失衡。根据冶金工业规划研究院数据，2012—2020年，我国重点大中型钢铁企业利润总额累计为8806.8亿元，而淡水河谷、力拓、必和必拓和福蒂斯丘金属四大矿商铁矿石业务EBITDA（息税前利润+折旧+摊销）合计21494.3亿元，合计净利润11130.4亿元，分别是我国重点钢铁企业利润总额的2.4倍和1.3倍。2012年四大矿商净利润是我国重点钢铁企业当年利润总额的92倍，钢铁产业链上下游利润分配失衡问题仍然严重。

3.2.3 我国铁矿石境外供给的金融支撑体系有待完善

一是国际资本高度渗入生产商和贸易定价机构。国际投行和基金等国际金融机构因掌握了大量的金融资本，在全球金融市场取得了支配信贷的垄断性地位。无论是铁矿石四大巨头还是普氏指数，都被国际金融资本所控制。发布普氏指数的普氏能源资讯是标普全球（S&P Global）的下属机构，根据Wind资料，标普全球的第一大股东为先锋集团（8.69%），第二大股东为黑石集团（7.82%）。同时，铁矿石四大巨头的股东中，也有这两个金融资本的身影。如此来看，无论是长协定价，抑或指数定价，其背后的决定力量都是以先锋和黑石为代表的国际金融资本，而中国资本参与国际矿业投资的程度远远不够。

二是国际贸易货币结构有待优化。我国推出铁矿石价格指数、期货、现货交易平台，乃至推动铁矿石基差贸易，其共同点都是人民币结算。多数钢铁企业在进出口贸易中，铁矿石采购外汇支出远大于钢材出口结汇收入，外汇收支时常处于不平衡状态，迫使钢铁企业在外汇波动管控和保持外汇收支平衡方面投入较多的时间精力和风险管理成本。因此，加速推动人民币跨境结算，有利于提升我国铁矿石贸易国际话语权。

3.3 废钢供给的难点

3.3.1 我国废钢利用水平和国际平均水平还有较大差距

一是我国炼钢平均废钢比远低于国际平均水平，近年来不断提高。根据中国废钢铁应用协会数据，过去近10年，我国废钢比稳步持续提升，“十二五”期间我国炼钢废钢比为11.3%，“十三五”期间达18.9%，2020年已达到21.9%；但与废钢比国际平均水平（36%）和废钢比高的国家（如土耳其84.1%、美国68.8%）相比还有很大差距。许多业内人士和行业专家都认为，“十四五”甚至更长一段时间内是我国不断提高废钢应用比例的最佳时期。随着我国钢铁积蓄量的不断增加，社会废钢资源量也在不断攀升，2030年我国废钢比有望达到甚至超过国际平均水平，废钢资源利用潜力巨大。《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》要求到2025年我国废钢比需达到30%，这一要求当前受到相关行业高度重视。

二是适用废钢的短流程炼钢比例远低于发达国家，电炉钢占比增长缓慢。使用废钢炼钢主要以短流程（电炉—连铸—轧制工艺流程）的电炉炼钢为主，使用铁矿石炼钢以长流程（高炉—转炉—连铸—轧制工艺流程）炼钢为主。由于我国废钢资源不足，短流程的电炉炼钢比例偏低，近年来增速较慢[34]，“十二五”期间我国电炉钢比例为8.2%，“十三五”期间为9.5%，2020年为10.37%。我国短流程炼钢占比远低于世界平均水平，与已完成工业化的美国、日本、德国、英国等差距较大（如美国电炉钢的比例高达63%）。按照《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》要求，至2025年我国电炉钢产量占粗钢总产量的比例提升至15%以上，力争达到20%。

三是废钢供给不能满足电炉产能，规范回收比例仍然偏低。由于废钢资源供应不足，大量电炉由原本以废钢为原料转变为补充铁水生产，电炉的废钢比目前仅为30%～40%，其余60%的铁元素来自铁水，无法充分发挥短流程炼钢的资源环境优势。同时，国内废钢回收行业长期以小企业为主，进入门槛低，人员素质不高，废钢回收网点散乱，部分企业游离在行业监管之外，造成行业发展缓慢。

 

3.3.2 我国废钢资源结构有待进一步优化

一是我国废钢进口来源集中，从废钢出口大国进口的废钢比例较小。由于2017年以来废钢进口政策不断收紧，2018—2020年废钢进口量下降明显，不具代表性，现以2017年为例对我国废钢进口结构作简要分析。按进口来源国的统计情况来看（表1），我国废钢的进口来源国高度集中在日本，而欧盟和美国是全球排名第一、第二的废钢出口地区，2017年废钢出口量分别为2144万吨、1733万吨，但是来源于二者的废钢在我国废钢进口中占比较小，而且我国从美国进口的废钢价格明显低于进口平均价格。我国在国际废钢市场上话语权较小，以自产自销为主。

 

3.3.3 我国废钢利用产业链政策存在多方面短板

一是废钢利用未能和其余两大铁素资源联动，缺乏顶层设计。当前，我国国内铁矿石开发与进口铁矿石已形成互补，当国际铁矿石价格飞涨时，国内铁矿石产量大增，一定程度上替代进口铁矿石。而当前废钢资源占比较小，仍未与铁矿石资源国内开发、进口形成一定的联动效应，主要原因是废钢行业缺乏国家层面的顶层战略设计（表2）。当前中国废钢利用尚属起步阶段，由于我国工业化建设时间短，废钢社会积蓄量的逐渐产出涉及不同领域、不同部门。废钢行业缺乏统筹协调机制，导致产业链各个环节发展相对割裂，企业无序竞争。

二是废钢行业扶持政策有待进一步优化。我国当前对废钢利用产业的税收优惠力度不大，税收秩序差，执行效果不佳，影响企业积极性。2015年财政部和国家税务总局发布了《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（财税〔2015〕78号），对包括废钢在内的资源综合利用实行增值税即征即退，但废钢属于优惠最低档，即征即退比例只有30%。前7批379家准入企业只有129家享受退税政策，占比34%。另外据市场反应，废钢销售进项税发票很难开具，已严重影响生产和正常交易。

三是废钢期货市场政策有待进一步完善。目前，我国废钢期货还在筹划上市阶段，离正式推出还有一段时间。与日本废钢期货上市的历程相比，我国目前还没有统一规范的废钢回收体系，也没有相关法律政策强制执行，更没有可落地执行的废钢分类，导致国内废钢质量参差不齐、检验标准不统一。因此，我国借鉴日本的成功经验上市废钢期货，还有很长的路要走。

四是废钢进口存在政策障碍。2019年6月，废钢等被调入生态环境部等四部委发布的《限制进口类可用作原料的固体废物目录》，自2019年7月1日起即停止进口废钢。这一政策引起了钢铁企业和业内人士的强烈反响，他们认为，在大量进口铁矿石的情况下，停止进口废钢，与减少碳排放、减少工业固废和发展短流程电炉炼钢的方向相悖。2020年12月31日，生态环境部、国家发展和改革委员会等五部门联合发布《关于规范再生钢铁原料进口管理有关事项的公告》，公告称符合《再生钢铁原料》（GB/T 39733—2020）国家标准的再生钢铁原料不属于固体废物，可自由进口。中国废钢铁应用协会有关专家认为，未来进口废钢可能受到三方面限制：由于目前政策刚放开，多数钢铁企业并未落实货源渠道，开发渠道需要时间；国外新冠肺炎疫情变化可能会对出口国渠道及物流产生负面影响，具体影响程度很难预测；由于我国放开进口，国外废钢市场价格已经超过国内。

4 建立铁素资源

安全保障机制的建议

4.1 加大国内铁矿石资源保护与合理利用

一是加快国内铁矿资源基地建设和国家规划矿区勘查开发，构建以大中型矿山为主体的供应格局。二是鼓励大型矿业企业主要采用经济手段以优并劣、以大并小，促进国内铁矿石规模化开采和技术进步，进一步提高开发规模、集约化程度和生产效率。三是加快清理各地不合理、不科学、限制国内矿山健康发展的相关规定，降低税费负担，简化新矿山开采的审批流程等，出台相关产业保护政策来促进国内铁矿石开发产业可持续发展。

4.2 加大国际产能合作，加快海外权益矿开发

一是打造多个具有全球影响力和市场竞争力的海外权益铁矿山，提高海外权益铁矿在进口矿的占比。二是要深化与“一带一路”国家的资源合作，持续推进矿业企业“走出去”投资步伐，实施“一地一策”“一矿一策”战略布局，建立资源安全共同体。三是加强金融体系建设，建立多元化、市场化、国际化的投融资体系。深入推进人民币国际化战略，鼓励铁矿贸易以人民币结算，充分发挥人民币跨境支付系统作用，提升我国资本市场的全球影响力。

4.3 加强废钢回收利用

一是提升废钢资源回收利用水平。加强废钢利用技术创新，对短流程电炉发展作出科学规划，在鼓励转炉适度多用废钢的同时，加强清洁绿色新型全废钢电弧炉冶炼工艺发展和流程设计开发。二是进一步完善废钢期货市场政策。目前我国废钢期货还在筹划上市阶段，需积极筹划建立废钢期货市场，构建废钢定价体系。三是加强废钢产业顶层设计。一方面,加快建立和完善有关废钢产业的政策和法规；另一方面,以标准建设为抓手，抓紧制定废钢加工、分类的产品技术标准、环保标准和进出口标准，行业管理方式逐渐由“准入条件”转向“规范、标准”等。

4.4 提升国际贸易中竞争力和话语权

一是培养铁矿行业中具有国际竞争力的生产商、贸易商和消费商。充分利用国内国际两个市场、两种资源，建立稳定可靠的多元化铁素资源供应体系，提高我国供应商对价格的影响力。做强做大本土贸易平台，鼓励我国金融资本参股入股国际贸易平台，提高我国贸易商在国际矿产品贸易中的话语权。加快推进钢铁冶炼企业兼并重组，提高我国消费商议价能力。二是统筹我国进口铁矿石来源地议价策略。建立中国铁矿石采购联盟，坚持“一个国家（地区）一个矿种一个议价商”，实现与全球第一大铁矿石进口国相匹配的议价能力。三是加强推进国际贸易谈判。加强与澳大利亚、巴西等主要铁矿石资源国家贸易谈判，充分利用WTO和RCEP等贸易规则来保护我国在铁矿石和废钢国际贸易中的相关权益。

作者信息

邢凯（1993—），男，江苏省南京市人，中国地质调查局国际矿业研究中心工程师，矿物学、矿床学、岩石学博士，研究方向为资源产业经济。

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