矿山修复类生态导向开发(EOD)项目操作难点要点分析

工程车辆在唐山市丰润区压库山片区矿山地质环境综合治理项目现场施工。新华社照片，2021年5月15日

一、我国矿山修复工作难点

我国矿产资源开发由来已久，早期粗放式的开发方式，造成了地灾隐患突出、地表裸露，水土流失严重等生态环境问题，长期高强度、大规模的矿产开采遗留下来的矿山地质环境问题几乎遍及全国，严重影响了区域生态系统。截至2018年底，全国矿山开采占用损毁土地约5400多万亩。其中，正在开采的矿山占用损毁土地约2000多万亩，历史遗留矿山占用损毁约3400多万亩。中建政研在今年7月曾组织专家赴河南某市考察，该市是河南省乃至全国重要的贵金属和能源开发生产基地，据2019年初步统计,全市共有合法露天开采矿山90处,面积206平方公里,受传统粗放开采方式影响,生态破坏面积高达36.86平方公里。废弃矿山，不仅占用土地、破坏植被，还会对土地和流河流造成重度污染，形成区域性的环境问题，成为困扰地方政府的一大难题。

现阶段，不同的矿山状态（如采空区、沉陷区、尾矿库、矸石山等）通常都有相对应的修复方式。根据矿区实际情况和治理需求，一般修复成本在1-3万/亩不等。假设以1.5万元/亩的修复成本计算，完成我国所有矿山的生态修复需要超过8100亿资金，堪称海量。在矿山修复市场化机制尚未完全建立的情况下，中央和各级财政资金难以完全承担，资金问题成为矿山生态修复的主要瓶颈。

二、我国矿山修复支持政策

为了解决矿山生态修复历史欠账多、现实矛盾多、投入不足等突出问题，自然资源部2019年12月发布《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，通过政策激励，吸引各方投入，推行市场化运作、科学化治理的模式，加快推进矿山生态修复。该《意见》鼓励对修复后矿山土地进行综合利用，允许社会资本通过公开竞争方式将矿山修复后获得土地使用权，用于工业、商业等经营性用途，或是从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产等农用地承包经营；此外，矿山修复后形成新增耕地指标的，可参照城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用。该《意见》发布后，激发了社会资本参与矿山修复的积极性，自然资源部在2020年11月发布的《社会资本参与国土空间生态修复案例（第一批）》介绍了山东、安徽、云南、浙江、河南等地的废弃矿山市场化修复案例。

今年11月10日，国务院办公厅发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见（国办发〔2021〕40号）》。该文件针对社会资本参与难题，指出信息缺失、融资困难、政策分散、鼓励和支持措施不明确、交易机制和回报机制不健全是过去生态保护修复社会资本投资不畅的原因，提出要“加强与自然资源资产产权制度、生态产品价值实现机制、生态保护补偿机制等改革协同，统筹必要投入与合理回报，畅通社会资本参与和获益渠道”，“实现社会资本进得去、退得出、有收益”的新思路，还首次提出项目+产业、项目+碳汇、项目+资源三种收益获取方式，并允许打一个大包进行项目自平衡。该文可谓诚意满满、干活满满，为后续矿山修复EOD工作确定了程序思路。

三、矿山修复EOD项目设计思路

EOD项目要求生态修复项目实现市场化自平衡。按照《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》以及《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》文件精神，并结合实际，矿山修复项目存在以下几种路径：

一是土地综合修复利用，包括：

1、对于废弃国有建设用地修复为经营性建设用地的“将矿山生态修复方案、土地出让方案一并通过公开竞争方式确定同一修复主体和土地使用权人，并分别签订生态修复协议与土地出让合同。”通过修复与土地出让捆绑的方式，解决了公益性项目的现金流的问题，无论是土地二级开发产生的经营性收入还是土地使用权的转让收入，都可以完全或部分覆盖前期投资。

2、对于废弃国有建设用地修复为农用地的“可由市、县人民政府或其授权部门以协议形式确定修复主体，签订国有农用地承包经营合同，从事种植业、林业、畜牧业或渔业生产。”一产收入为该类型修复的主要现金流。

3、对于废弃集体建设用地的修复“可自行投入修复也可吸引社会资本参与。修复后国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可出让、出租用于发展相关产业”，也符合新修订的《土地管理法》中对于集体经营性建设用地入市的有关规定。各地依据国土空间规划在矿山修复后的土地上发展旅游产业，建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用永久基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。

二是腾退指标可以流转使用，包括：

1、对于矿山存量及废弃建设用地修复为耕地的“参照城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用。”指标转让方不受贫困区县的限制。

2、矿企从事修复，建设用地修复为农用地的可用于其采矿活动占用同类地的占补平衡，建设用地修复为经营建设用地的，补缴出让金后可获得其使用权。

三是可合理利用废土石料。

对于矿山修复过程中产生的废土石料，可纳入县级公共资源交易平台对外销售，销售收益全部用于地区生态修复，保障社会投资主体的合理收益。自然资源部《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》给矿山修复公益性项目赋予了经营性现金流，既极大程度上吸引社会资本参与，又为这一类型的项目融资创造出更多可能性。2019年财政部印发《重点生态保护修复治理资金管理办法》强化了财政资金对废弃工矿地整理的支持。以中央专项转移支付的形式对废弃工矿土地治理分配财政资金，鼓励社会资本参与，创新矿山生态环境修复治理模式。企业进行矿山环境治理，修复废弃矿山的动机是该项目预期能给企业带来经济效益，在政策的引导下，企业可以根据不同废弃矿山的情况，进行不同的生态修复规划，因地制宜，多种生态模式相结合，增加矿山修复收益，从而获取投资回报。

四是废弃矿物（共伴生矿，即尾矿除外）再利用。

现行法律法规鼓励对废弃矿物的开发利用，只要针得矿权人同意并支付了相应的费用，可对废弃矿物进行再利用，无需新设采矿权。随着矿山资源的日益减少以及国家环保政策的要求越来越高，矿山尾矿的资源化再利用成为必然趋势，同时废弃矿山也是二氧化碳地质封存和发展林草碳汇的重要宿体。

应该说，上述政策给矿山修复项目赋予了再开发的价值，使得社会投资者（也包括国有企业）有可能根据项目的自身条件，开发出具有市场需求的经营性项目，利用经营性现金流入回收资金，达到投资与收入自平衡，从而使这类项目具有了可融资性，完全符合EOD理念。

上述方式中，矿山残留的矿产资源开发（废土石料销售和废弃物再加工）收益最为直接和简单，但由于已经关闭的矿山残留的矿产资源开发收益，能够平衡矿山生态修复投入资金的，客观上应该属于少数矿山，所以该方式普遍适用性不强；而且过往以矿山环境治理项目等名义变相开采矿产资源的案例比比皆是，必须对此种模式持谨慎态度，防止以矿山生态修复名义再来变相开采矿产资源，规避矿产资源管理相关法律风险。因此，在矿山生态修复过程中，主要利益来源应当是矿山生态修复后土地资源的再开发和再利用，只有释放矿山生态修复中土地政策红利，才能建立起真正的矿山生态修复的市场化运行机制。

四、矿山修复EOD项目操作建议

一是规划先行。要切实核定矿区土地利用现状地类，并在编制国土空间规划时考虑矿山生态修复后土地的再开发利用问题，为矿山生态修复提供规划保证。

二是产业为基。积极引入具备矿山修复和产业开发实力的社会资本，从投融资和产业运营角度出发，规划设计整个打包项目，确保项目可以实现自平衡。

三是灵活用地。积极争取建设用地指标省内流转、建设用地指标省内置换等政策，并灵活采用公开竞争方式分宗供地、废弃矿山生态修复和土地使用权“两标并一标”方式公开竞争、矿山生态修复方案、土地出让方案一并过公开竞争方式等方式供应土地，并鼓励弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合其他等供地方式，确保土地能用好用可用。

四是多元筹资。在合理分期、滚动开发的前提下，合理设计资金进出路径，可积极争取中央和省级专项资金、政府专项债等资金，也申请政策性银行以及国际开发性金融机构贷款支持，还吸引产业投资基金、大型央企国企以及有实力的民营企业等社会资本参与。

（作者：陈林凡 中建政研规划与产业研究中心主任 北京现代企业研究会特聘研究员）

来源：中建政研集团