中国国土资源经济：我国自然保护地矿业权退出机制研究

我国自然保护地矿业权退出机制研究
——国外相关经验启示与借鉴

 

导  读

随着我国自然保护地体系不断完善,生态环境保护与矿产资源开发活动间的冲突日益凸显，亟需研究建立自然保护地矿业权退出机制，保障国家资源安全以及矿业权人权益，减少矛盾冲突。文章系统梳理了典型国家自然保护地内矿业权管理的主要做法,特别是实施差别化政策,妥善处理国家资源安全与生态安全之间的平衡关系,推动矿业权有序退出的典型经验,从而为我国自然保护地矿业权退出机制构建提供有益借鉴。结合国内实际情况，我国自然保护地矿业权退出机制体系内容包括：建立资源预警机制、调查评估机制、协商博弈机制、缓冲协调机制、资源保障机制等。

本文引用信息

冯聪,王澍,姜杉钰.我国自然保护地矿业权退出机制研究[J].中国国土资源经济,2020,33（12）:37-40.

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据统计，当前我国有3343个矿业权分布在427个国家级自然保护区内，重叠面积为11.78万km²，占国家级自然保护区面积的12.2%。随着我国生态文明建设的深入推进，以国家公园为主体的自然保护地体系已现雏形。各级各类自然保护地内已设矿业权如何处置引起社会各界广泛关注。2017年以来，自然资源部门在全国范围部署开展自然保护地内矿业权清理核实工作，提出了矿业权分类处置的总体要求，内蒙古、黑龙江、广西、安徽、山东等省（区）均研究制定了自然保护地内矿业权分类处置工作方案。从执行情况看，矿业权处置工作，特别是矿业权退出牵扯复杂的利益关系以及法律问题，宏观层面上要实现国家资源安全战略与生态安全战略的平衡，具体操作中还要考虑国家资源权益维护与矿业权人合法权益保护的关系。当前，加强生态环境保护，减少勘查开发活动对生态环境的影响成为国际共识。许多国家都面临自然保护地与矿业权重叠问题，通过多年的积累和探索，以美国、澳大利亚为代表的矿业强国在自然保护地内矿业权管理方面积累了丰富的经验。文章通过分析国外典型做法及其特点，探索构建我国自然保护地矿业权退出机制，以助力于指导各类自然保护地内矿业权分类处置工作的有序推进，并为相关政策的制定出台提供参考。

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1.1 具有完备的法律政策体系
西方国家在20世纪中期陆续建立了以生态脆弱区为主体的自然保护地体系，且规模逐渐扩大、标准逐步完善。随着保护地范围的不断扩张，以及矿产资源开发利用强度的加大，资源的开发利用空间与生态环境保护空间出现高度重叠的趋势。目前，全球约有75%的探矿权和采矿区位于自然保护价值高、流域压力大的地区。为了缓解矛盾，促进可持续发展，以美国、澳大利亚为代表的矿业强国，通过不断实践，形成了较为完备的自然保护地管理模式。在立法上，采取专门立法或者综合立法的形式设计自然保护地法律体系，为管理工作提供法律依据。如，美国、德国、加拿大等均制定了《国家公园法》。在管理体制上，采取多部门共同协作的模式，甚至有营利性组织或者公益性组织参与，在自然资源管理部门或者生态环境管理部门主导下，体现出综合管理的特点。在管理手段上，更多的是通过制定规范标准和技术指南，对保护地内的经济活动进行严格约束和限制。同时，注重建立完善的监测体系，将日常监测作为保护地重要的管理活动之一，通过数据分析和评价评估，辅助管理者进行理性决策。
1.2 实施适合国情的差别化管理政策
在完备的自然保护地管理制度下，并不是简单地“一刀切”禁止矿业活动，而是普遍参照世界自然保护联盟（IUCN）划定的分类体系，实行按不同级别管理。在对待自然保护地内矿业活动的态度上，大部分国家实行差别化的政策，即有条件的允许矿产资源勘查开发活动存在。如，英国自然保护地内允许进行矿产资源开采活动。美国国家公园管理局（NPS）负责管理国家公园内的矿业活动，并专门颁布了《国家公园采矿法》。一些资源丰富、对矿业依赖程度较高的国家，如智利规定在所有保护地内均可进行矿业活动，在法律上底土权利高于地表权利，保护地的划定必须避让已有的矿业权。当然，也有部分国家对保护地内的矿业活动是完全禁止的，如巴西、印度，其中巴西的保护地面积占到其整个陆域面积的四分之一。
1.3 实现科学评估是差别化管理的基础
芬兰通过建立科学动态的评估机制，保证政府部门做出更加理性的判断。如果评估结果显示矿业活动不会对自然保护地的生态环境水平产生较大负面影响，就可以授予矿业权。如果得出对生态环境有较大影响的结论，政府出于促进经济社会发展的考量，在对生态环境予以补偿的条件下，也允许有条件地授予矿业权。依据现行的法律法规，印度尼西亚在自然保护区、国家公园内禁止采矿活动。但为了利用丰富的地热资源，西楠榜区政府采取与林业部门签订谅解备忘录的方式，通过充分的技术论证，实现了优势资源的开发利用，并将此种工作方式推广应用到印尼全国。

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2.1 自然保护地内允许开展有条件的矿业活动
从国外一些做法看，矿产资源勘查开发活动并不是一定要为自然保护地的划定让路。如，智利为促进原住民地区发展，允许部分自然保护地内进行矿业活动，保存原住民生存发展空间。一些国家或地区还会根据现实情况，对自然保护地进行范围或级别的调整。如，西澳大利亚州对拟建设的自然保护地进行评估，发现部分自然保护地涉及已设的采矿权，通过调整保护地边界，降低保护等级将可能的矛盾降到最低。同时，为弥补避让造成的保护地面积及质量损失，将拟建的并经评估无找矿潜力的B级和C级保护地升级为A级保护地。
2.2 对保护地内矿业权采取更加严格的管制措施
美国内政部对保护地内的矿业权设置了更为严格的管理要求，采取更高标准的环境保护管理措施，并每年进行评估。如规定“可以步行或依靠畜力进入的矿区，新建的公路道路要严格进行审批；对矿区的水源使用权进行严格管理等”。澳大利亚允许在保护地及周边地区勘查开发石油等战略性矿产，但对矿山环境监测、环境恢复治理以及土地复垦等设立了更高的工作标准。通过对空气、水、土壤的综合监测分析，了解和掌握矿产资源开发行为对野生动物迁徙以及人类活动产生的影响。澳大利亚《环境保护法》规定任何单位在勘查、开发矿产资源时，应采取一切合理可行的措施，防止或尽量减少对环境的破坏。在澳大利亚北领地的卡卡杜国家公园内有世界第二大的兰杰铀矿，政府为保障国家战略资源安全一直允许其开发生产，但要求矿山对临近的两条河流进行核污染监测。
2.3 设置国家利益矿区，保障国家资源安全
瑞典是欧盟领先的矿石和金属生产国之一，并于20世纪提出了“国家利益矿区”的概念，规定在国家利益矿区内不得规划以及允许可能妨碍资源开发利用的活动。英国在其自然保护地内设置矿产保护区，目的是避免建设项目压覆矿产资源。英国专门设立国家公园矿产规划局，确保在相关的土地规划中矿业活动得到充分的考虑。澳大利亚是自然保护地矿业准入政策较宽松的国家，联邦政府和州政府均实施“保护区多元规划”政策，在实际操作中除了个别特殊的保护区，几乎不绝对禁止矿业活动进入保护地。

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3.1 尊重已设矿业权的合法权益
美国于1976年修订《国家公园法》，禁止在国家公园内新设矿业权，但已设矿业权可以继续保留。对于既有采矿权，如果国家公园管理局认为矿产开发将损害公园的价值或不符合公园的目的，那么国家公园管理局将寻求收购相关矿业权。在加拿大，由联邦环境局管辖的荒野保护区和候鸟保护区内允许开展矿业活动。在其他自然保护地内，对于保护地建立之前存在的矿业权经审查批准后做个案处理，可以保留矿业权。澳大利亚2007年制定的《规划和发展法》中明确规定：凡是获得采矿租约的土地，均被视为矿产资源保留区。
3.2 依法对保护地内的矿业权进行征收和补偿
美国国家公园管理局如果认定矿业活动损害公园的价值或不符合公园的建设目的，将通过收购的方式实现矿业权退出。澳大利亚自然保护地主管部门或政府有权对自然保护地内的矿业权进行征收。如，昆士兰州所辖的弗雷萨岛由于开发利用矿产资源导致了严重的环境问题，联邦政府直接干预，经论证后关停了矿山企业，并对矿业公司进行了赔偿，同时给予失业人员一定的补助。加拿大不列颠哥伦比亚省制定了《矿业权补偿规定》，按市场公允价值给予矿业权人补偿。
3.3 通过协商解决矛盾问题
在加拿大的国家公园管理中，公众的意见在计划目标和经营管理计划拟订过程中均被列为重要的参考资料。在矿业权缩减面积或者直接退出的问题上，西澳大利亚州、昆士兰州鼓励矿业权人与政府联系，通过协商达成一致意见。加拿大联邦政府与地方政府之间就自然保护地建立问题达成共识，即原住民在自然保护地内的矿业相关利益要通过谈判解决。在英国，如果矿业权持有者对保护地设立存有异议，可以向自然保护委员会陈述其反对意见，通过再次协商仍不能达成一致意见的，可上诉到法院，由法院最终裁定。
3.4 保障利益相关者的知情权
加拿大选定“潜在”的自然保护地范围后，政府组织民众全程参与评价论证。在澳大利亚可通过网站查询自然保护地的范围、坐标、禁止事项及法律依据等信息。英国自然保护委员会除了发放自然保护地内矿业活动许可外，还向社会提供宣传、咨询等服务。南非在提交《环境影响评价报告》中，要详细叙述受益者和受影响者在整个评价过程中的参与过程，并说明问题是如何由受益者和受影响者提出的。这些做法均切实保障了公众的知情权、参与权和监督权。

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4.1 建立资源预警机制，准确研判资源安全问题
矿业在完善工业体系、加快基础设施建设、推进城镇化和提高人民生活水平等方面发挥了巨大作用。我国目前各类自然保护地超过1万个，覆盖了陆地面积的18%左右。随着国内生态保护红线逐步划定以及国土空间用途管制制度的建立，会有更多的矿业权退出，大宗矿产产能的下降，有可能改变国内能源资源的供应格局。在“以国内大循环为主、国际国内互促的双循环发展的新格局”下，国内矿产资源供给是国家安全和经济社会可持续发展的底线。建议准确研判国内、国外两个市场的矿产资源特别是战略性矿产以及大宗矿产的供应形势，在自然保护地内区分不同情况研究制定分类处置政策。
4.2 建立调查评估机制，作为分类处置依据
在美国联邦出台的《国家环境政策法》中要求联邦机构“在进行可能对人类环境产生影响的规划和决定时，确保环境价值和经济技术问题一并得到适当的考虑”，以保证对可能带来的环境和经济影响做出充分的考虑和权衡。建议我国应设置专项，一是摸清自然保护地包括生态保护红线内的能源及矿产资源家底；二是评估已有矿业活动产生的经济效益、社会效益以及生态效益。综合计算自然保护地设立和运营的机会成本，作为生态环境保护价值与矿业公共利益价值对比分析的依据。同时，对自然保护地建设涉及的战略性和稀缺性的矿产项目进行逐个评估，作为分类处置的依据。
4.3 建立协商博弈机制，保证诉求得到表达
合法设立的矿业权能否得到有效保护涉及政府信誉与行业市场秩序。工作中之所以产生“一刀切”的现象，反映的是评价体系与博弈机制的欠缺。按照“五位一体”的总体布局，坚持生态优先，也要从经济社会可持续发展的角度，平衡相关方的利益诉求。建议对自然保护地内需要退出的矿业权“建档立卡”，统一审核清理违法、违规矿业权，对于合法设立的矿业权，地方政府要形成明确的处理意见。同时，建立申诉渠道，保证矿业权人能够向相关管理部门提出符合自身利益的意见建议，以便于政府通过协商与矿业权人达成一致意见。
4.4 建立缓冲协调机制，允许暂时保留矿业权
引导已设矿业权有序退出自然保护地是推进生态文明建设的需要，是基于落实国家战略层面的考量。减少政府行政决定执行过程中的矛盾冲突，对矿业权人财产权进行必要保护。建议赋予行政机关暂停矿业权的权力。在制度设计上可以参考美国内政部的相关做法。美国内政部可以授予矿业权，但无法做出收回矿业权的行政决定，只能暂停矿业权人执行矿业权的权力，时间可以长达20年。在暂停期内，政府可以评价矿业活动对生态环境产生的影响，矿业权人也有充足的时间进行申诉。通过设置缓冲期，有助于减少政府与企业之间的矛盾冲突。
4.5 建立资源保障机制，设立“国家资源安全战略保障区”
保障国家资源安全不能仅看当下的资源供给情况，更重要的是摸清资源家底，查明矿产资源的开发利用潜力。我国成矿地质条件好、勘查潜力大的找矿远景区与生态环境脆弱区、生态环境保护核心区高度重叠。对于国家紧缺、对外依存度超过50%、国内具备较好找矿潜力的重要矿种，如石油、铁、铜、铝、锰等重要战略性矿种，在保证绿色勘查、绿色开采的前提下，在国土空间规划和新一轮矿产资源规划中划定国家资源安全战略保障区，设置更加严格的准入条件，鼓励各类资金投入风险勘查。

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作者信息 

冯聪（1979—），男，辽宁省铁岭市人，自然资源部咨询研究中心副研究员，工学博士，主要从事自然资源管理及政策研究。

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